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汤羽扬刘昭祎蔡超｜从北京三部长城专项规划看大型文化遗产专项规划的重要作用

原文刊登于《北京建筑大学学报》2022年第5期，并收录于《笃行致远：纪念〈世界遗产公约〉五十周年论文集》第二卷《世界文化遗产规划与设计》（北京：文物出版社，2022年）。

从北京三部长城专项规划看大型文化遗产

专项规划的重要作用

汤羽扬（北京建筑大学）

刘昭祎（北京北建大建筑设计研究院有限公司）

蔡超（北京建筑大学）

摘要

研究以北京长城保护规划、北京长城文化带保护发展规划、长城国家文化公园（北京段）建设保护规划3部专项规划编制为例，提出大型文化遗产专项规划对于落实国家重大文化战略和地区发展目标的重要意义，以及完善大型文化遗产专项规划体系的必要性。我们迫切需要构建大型文化遗产相关专项规划体系与编制方法，加强遗产保护的引领，落实国家重大文化战略任务，衔接地区发展规划。持续创新大型文化遗产专项规划理念与方法，提高规范性，发挥历史文化资源禀赋，突出文化遗产突出普遍价值在特定区域的影响力和凝聚力，探索一条符合中国国情的大型文化遗产保护利用之路。

关键词：长城保护、大型文化遗产、专项规划、长城文化带、长城国家文化公园。

一、引言

长城是我国也是世界上现存体量最大、分布最广的文化遗产，以其上下两千年、纵横数万里的时空跨度，成为人类历史上宏伟壮丽的建筑奇迹和无与伦比的文化景观，在中华文明发展和多民族文化交融的历史上有着不可替代的作用，具有独一无二的突出普遍价值。自2012年国家文物局发布长城资源调查和认定成果以来，国家在长城保护方面出台了多项政策与规划，包括2016年《中国长城保护报告》，2019年《长城保护总体规划》，2021年《长城国家文化公园建设保护规划》等。作为中华民族精神的重要标志，长城的保护与开放受到各级政府和广大人民群众的高度关注。

北京辖区内分布有北齐和明两个时代长城及相关遗存，其中长城墙体总长度520.77公里，各类型遗存2356处。因地处黄土高原、内蒙古高原、松辽平原与华北平原交接地带，担负着拱卫京师的重任，北京的明代长城各类设施最密集、建造最坚固，是中国长城的代表性精华段落。在2008年长城资源调查背景下，北京在保存有长城遗存的15个省份中率先启动《北京市长城保护规划》编制工作。2017年国务院批复《北京城市总体规划（2016年－2035年）》，规划提出“一核一城三带两区”全国文化中心建设总体框架，明确建设长城文化带的任务。2019年发布《北京市长城文化带保护发展规划（2018年－2035年）》。2021年底，在国家文化公园建设工作领导小组印发《长城国家文化公园建设保护规划》后，北京市发布《长城国家文化公园（北京段）建设保护规划》，并同步印发了《长城国家文化公园（北京段）建设实施方案（2021年－2023年）》，明晰了国家文化公园建设保护实施的时间表和路线图。2022年国家文物局批复北京市长城重要点段八达岭长城保护规划，近期北京市完成了长城文化带4处重点组团的详细规划。

北京长城3部专项规划均有“保护”这一主词。在北京长城文化带的保护发展规划中，长城不再只论长度，资源也不再是散点，而是有了协同管控的空间范畴——北京北部生态涵养区。北京的长城资源几乎全部位于生态涵养区内，历史文化与生态环境资源共同保护成为这个区域发展的支点。在长城国家文化公园规划中强调了整合具有突出意义、重要影响、重大主题的文物和文化资源，集合形成具有特定开放空间的公共文化载体，做强中华文化重要标识，创新传承利用新路径，长城不仅仅是作为景区开放，更要在中华民族精神传承中发挥重要的作用（图1）。

图1 从延庆九眼楼长城看北京城市：对京师长城地位的最好阐释（董旭明摄影）

北京市与长城相关的3部专项规划编制历经10余年，正是我国社会文化和各项建设事业高速发展时期，长城作为大型文化遗产，相关专项规划编制的理念与方法也在发生变化。首先，大型文化遗产分布地域广阔，对区域文化形成乃至人居环境都曾产生重要影响，且这样的影响还在继续，因此其保护不仅要关注文化遗产资源还应特别关注与其相伴共生的自然资源，将文化（过去的历史）与规划（未来的愿景）相融合，为当今社会提供历史的结构化视图。其次，大型文化遗产多跨越行政辖区分布，以遗产突出普遍价值为纽带的专项规划有利于凝聚区域文化精神，增强群众的认同感和归属感，从而带动区域振兴（长城多分布在乡村）以及跨区域协同发展。再次，大型文化遗产具有突出的文明进步意义和重要社会影响，是国家文化兴国战略实施的特殊公共文化空间，其专项规划将国家战略与地方资源禀赋结合，推动重大工程项目落地实施，为建设社会主义现代化强国提供有力支撑。

二、北京长城保护规划编制策略与思考

（一）突出属地管理责任的“1+6+N”规划分级

与所有全国重点文物保护单位保护规划编制相同，北京长城保护规划编制的依据为《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》（2004年，国家文物局）。但通常情况下全国重点文物保护单位的保护对象构成较为单一，像长城这样分布范围广阔、资源点多而分散、保护级别不一的文物保护单位极少。因此在北京市的长城保护规划编制中除满足全国重点文物保护单位保护规划编制要求外，同时参考了城乡规划、风景名胜区规划等区域性规划分级的思路，以促进属地责任的落实。

省级长城保护规划在我国长城保护规划体系中具有承上启下的纽带作用，是各省份执行长城保护管理的主要依据。但实际操作中，因为省域范围过大，省级长城保护规划的深度往往难以满足市县区一级属地管理工作的需求。为加强长城保护规划的可操作性，在保持与其他各省份一致的情况下，结合长城分布于北京6区的情况，北京确定了1+6的保护规划分级，之后扩展为“1+6+N”的分级，即1册北京市长城保护总体规划，6册分区长城保护规划，N处重要点段长城保护规划，并同时启动了“1+6+N”规划编制工作。在全国15个省份中，唯有北京一次性统筹完成了省市级与区县级长城保护规划。同时，作为世界文化遗产重要构成的八达岭长城保护规划也已经获国家文物局批复原则同意。

（二）统筹遗产资源与自然资源的整体保护

北京长城保护区划面积范围约2900平方公里，这在全国15个有长城遗存的省份中是非常特殊的案例。

保护区划划定是保护规划编制的核心内容，在规划编制之初经过了多次讨论与研究。早在2003年，长城保护范围和建设控制地带尚未划定前，北京市规划委员会、北京市文物局根据《北京市长城保护管理办法》规定，公布了北京长城临时保护区，提出长城墙体两侧500米范围按照非建设区管理，长城墙体两侧500米—3000米范围按照限制建设区管理的临时管控要求。提出这个范围的目的是“防止人为建设对整体环境的破坏”。通过在地形图上将2003年长城临时保护区划边界线落位，发现500米的距离基本是长城墙体所处山脊至山脚的距离，结合北京北部山区为北京城市后花园、北京城市水源涵养地、生态屏障的总体定位，保护区划基本延用2003年提出的500米和3000米的保护边界概念，并在保护区划划定中明确“通过立法的手段实现长城遗存与相关遗存保护的结合；长城遗存保护和长城依附环境保护的结合；长城遗产保护与地方社会发展的结合”，以及“保护区划划定满足长城遗存本体及文化景观要素的价值、真实性、完整性保护要求”的原则。2011年底，北京市人民政府公布北京长城保护区划。

将已经公布的北京长城保护区划落位在2017年国务院批复的《北京城市总体规划（2016年－2018年）》“市域空间结构规划图”中，北京的长城资源及长城保护区划几乎全部落在北京生态涵养区内。这说明北京长城保护区划的划定在原则上符合北京城市发展的总体要求，文化遗产资源与自然资源共同保护即是长城遗产保护的需要，也是城市健康发展的需要。2021年北京市发布《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》，从生态保护、绿色发展、保障措施、法律责任四个方面对自然资源保护提出明确要求。对照长城沿线6区国土空间规划，强化生态涵养功能和加强历史文化保护传承均作为各区发展的重要支撑（图2）。

图2 北京长城、长城保护区划与市域空间结构规划分析图（作者标绘）

当然在10余年的保护管理中，约2900平方公里长城保护范围和建设控制地带也出现了一些问题，包括受限于早年地形图精度不够的制约，部分散落在长城一类建设控制地带内的村庄，或是漏划建设用地，或是与长城本体之间距离远且无通视关系但管控过于严格，发展受到较大制约。再如，北京市文物保护区划执行统一的保护区划管控规定，但因统一管控规定主要是针对老城的建设情况制定，不完全符合山区地形多变的区域情况。另外，延庆区地貌特殊，因位于延怀小盆地，三面环抱的山脉上均分布有长城遗存，简单的外扩划定方法导致长城保护区划面积占到延庆区辖区面积约50%。对于长城保护区划的深入调查评估，将细化后的保护区划管控线纳入国土空间一张图是当前的重要任务。

（三）前置保护管理与重要点段规划措施

除完成文物保护规划编制常规要求的内容外，北京长城保护规划编制中结合资源禀赋和管理部门职权，特别强调了管理保障、重要点段、相关规划协调的措施。

针对北京长城资源、地理环境特点，特别是各级政府和各部门管理职责范围，保护规划强调落实“整体保护，属地管理”的责任，突破《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》常规体例，将保护管理规划前置，并在管理规划内容上汲取了国际遗产保护管理规划经验，明确管理目标，对管理机制、管理制度、管理责任、技术保障等方面提出规划措施。保护管理规划的前置，改变的不仅仅是规划体例，更体现了规划概念变化。对于大型文化遗产的保护，除要做好保护对象的准确梳理和评估外，尤其需要重视的是管理保障。保护管理规划内容的前置，后来在其他一些省份的长城保护规划中也有所体现。

重要点段规划措施作为专门的板块是创新。在规划编制过程中，通过对北京500余公里长城及上百座长城关堡和其他遗存进行深入研究后，可以清晰看到北京明代长城军事设施布防重点分区，如著名的南口城、居庸关、上关、八达岭所在的关沟区域；古北口铁门关、镇城、营城、潮河堡区域；还有当代由长城城堡发展至今的名村名镇，如中国历史文化名镇古北口镇、中国传统村落沿河城村等。通过价值梳理和现状研判，规划增加了长城重要点段规划的专门章节，并对这些重要点段保护提出规划措施，其目的是将最具价值的长城精华部分予以重点关注，促进重要点段在长城整体保护中的带动作用。在长城国家文化公园背景下，2020年底国家文物局发布《关于印发第一批国家级长城重要点段名单的通知》总计83处，北京8处，保护规划确定的重要点段全部列位其中。

三、北京长城文化带保护发展规划编制策略与思考

（一）明确规划总体思路和重点任务

北京是世界著名古都，有着3000多年建城史、860多年建都史，具有丰富的历史文化积淀，是中华文明源远流长的伟大见证。新中国成立以来，文化中心一直是北京重要的首都功能。《北京城市总体规划（2016年－2035年）》提出四个文化中心建设的战略定位，以及四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系，“一城三带”成为北京历史文化地标，文脉标志。在总规批复后，北京启动了三条文化带保护发展规划。

经前期讨论研究，《北京市长城文化带保护发展规划》定位在城市总体规划之下的文化遗产类专项规划，突出总规目标落地及可操作性，明确分年度推进总规对长城文化带保护提出的任务，主要内容包括有计划地推进重点长城段落维护修缮，加强未开放长城的管理，对长城保护范围及建设控制地带内的城乡建设实施严格监管，以优化生态环境、展示长城文化为重点发展相关文化产业，展现长城作为拱卫都城重要军事防御系统的历史文化及景观价值。

保护发展规划首先明确了以长城价值保护为基础，以长城精神弘扬为主线，优化整合区域内各类资源，带动以长城关口及沟域为聚居特点的北部山区发展，赋予长城文化与时俱进生命力的总体思路，将重点解决的问题和任务聚焦在4个板块。第一，推进长城抢险保护，提升遗产保护管理水平；第二，修复长城赋存环境，构筑长城生态屏障；第三，传承长城文化价值，弘扬长城民族精神；第四，统筹人口资源环境，促进区域可持续发展。4个板块涵盖了长城遗产保护、监测、研究、防灾；长城生态文化景观塑造；长城与相关文化资源整合，提升展示水平；区域村落生活条件改善、道路交通优化等内容。为了使规划切实落地实施，另外形成《北京市长城文化带保护发展五年行动计划（2018年－2022年）》，夯实责任，明确年度项目。

（二）盘点各类资源存量凝练整体价值

长城文化带保护发展规划汲取了文物保护规划编制路径，第一步明确资源对象，但不仅仅关注长城遗产资源，而是按照区域内各类资源与长城价值的关联程度进行全面系统梳理分类。资源的系统梳理帮助回答了什么是长城文化，长城文化的价值载体是什么，长城在区域的辐射力如何等问题。

首先将区域内保护类资源分为文化资源和生态资源两大类，共计664处/片。其中，文化资源包含世界遗产、不可移动文物、历史文化街区、历史文化名镇名村、传统村落、非物质文化遗产等6类，计624处，涉及文化旅游（文物）、国土资源、建设、农村等行政管理部门。生态资源包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、矿山公园、重要水源区等7类，计40片，涉及建设、林业、农业、国土资源和水利等行政主管部门。按照资源与长城价值的关联程度，规划对664处/片保护性资源的2873处资源点进行价值主题分类，划分为长城遗产、相关文化和生态资源等三类。其中，相关文化包括了军防村镇文化、寺观庙宇文化、抗战红色文化、交通驿道文化、陵寝墓葬文化、历史文化景观6小类，计424处资源点。

在各类资源的详细梳理中，特别关注了人、地、遗产的空间演化关系，通过历史资料、城堡与村落变迁的时空叠加图，将长城文化带自然山水特征概括为“两山四水十八沟”。“两山”即燕山山脉与太行山山脉，是长城墙体分布的区域；“四水”即潮白河、永定河、温榆河和泃河等4条水系；“十八沟”是与长城防御体系的重要关口存在紧密关联的18组自然河道，这些自然河道形成的沟域也正是明代长城的主要防御关口。通过分析能够看到长城对这一地理区域人地关系产生的深刻影响，长城文化为主线的文化丰富性与多样性，以及文化多样性与其所处大尺度自然地理单元系统所共同呈现出的这一地带自然与人文景观无与伦比的高度统一特征。关心和维护这个特殊区域的自然与文化整体性，能够给文化传承与生态保护提供更加稳定的社会环境，让我们的子孙后代可以继续享有它（图3、4）。

图3 北京市长城文化带资源分布示意图（图片来源：作者绘制）

图4 北京市长城文化带两山四水十八沟示意图（图片来源：作者绘制）

（三）整合与疏解结合平衡资源利用关系

针对北京长城沿线存在的长城开放景区分布不均、资源缺乏整合、发展模式单一等问题，依据资源禀赋及价值特点，规划将北京市长城文化带的空间布局确定为“一线五片多点”，“一线”是保护工作实施的主要对象，涉及北京长城墙体520.77千米，突出长城本体的保护。“五片”是疏解长城开放景区游客压力的集中展示地区，结合明代长城军事防御体系及现代长城开放利用需求设置，同时兼顾组团内各类其他资源形成的合力。规划选取五个重点组团片区，即马兰路组团、古北口路组团、黄花路组团、居庸路组团和沿河城组团，通过示范引领产生辐射带动作用，期望实现长城管理开放的长度能够达到北京长城总长度的10%左右，使公众更好地享受长城大型文化遗产保护的成果。“多点”是长城相关文化传承、发展的主要区域，是长城沿线卫城、所城等指挥中枢及关口、城堡、堡寨延续至今的村镇，也是人群集中生活生产、最具“烟火”气的传统聚落。多点可以从更广的空间区域引导公众理解长城文化和地方特色文化，也为长城脚下村堡发展带来更多的机遇。合理谋划长城文化带空间布局有利于实现区域内不同地段文化与自然资源整合，整体平衡资源保护与利用关系，实现总规提出长城文化对北部山区的带动作用、凝聚作用。

考虑从区域角度加强大型文化遗产价值引领和凝聚力作用，重点组团范围的划定打破了行政区划分界，因此在组团命名方式上采用了古代军防单元设置的名称，如居庸路组团，面积约130平方公里，明代为昌镇居庸路辖，涉及现在延庆和昌平两区，沿关沟古道20公里古道有居庸关、八达岭两个长城开放景区，规划提出了景区联动全面提升展示阐释水平的具体要求和项目（图5）。

图5 北京市长城文化带空间布局示意图（图片来源：作者绘制）

规划确立以文化与自然资源的保护为重要前提，以长城遗产价值阐释与展示体系为抓手，以资金、人才、技术和设施的科学合理配置为手段，以长城遗产、相关文化和生态资源的系统整合为切入点，以管理与运行的长效机制为保障，带动北京北部山区社会、文化、经济活力的整体提升。提出保护长城遗产、修复长城生态、传承长城文化、增进民生福祉、健全管理机制为主线的基本策略。以及加强管控立法，协调利益相关者关系，实现北京市长城文化带各类资源的协同管理的组织保障措施。

四、北京长城国家文化公园建设保护规划编制策略与思考

（一）立足国家文化战略提供北京样板经验

国家文化公园是国家推进实施的重大文化工程，在国家层面有明确的建设保护原则和总体安排，以及建设目标和任务要求。其中长城国家文化公园是以长城遗产为重要载体，开展保护传承、文化教育、公共服务、旅游休闲、科学研究等各项活动的公共文化区域。国家长城文化公园明确了“1+15”的规划体系，即一部国家长城文化公园建设保护规划，十五部分省规划。

在规划编制程序上，长城国家文化公园分省规划建议编制在前，国家层面建设保护规划在后，待国家层面建设保护规划完成后再修改分省规划建议，形成省份建设保护规划，因此长城国家公园（北京段）建设保护规划如何编制同样是初期反复论证研究的问题。

从规划体系层面，《长城国家文化公园建设保护规划》为国家级专项规划，北京长城国家文化公园建设保护规划应为其下位的地方专项规划，规划的核心任务是细化落实国家层面对长城国家文化公园提出的战略任务，同时与地区发展规划、国土空间规划等各类规划做好衔接协调。为此，北京长城国家文化公园建设保护规划要着眼国家对重大文化工程建设的目标要求，立足北京全国文化中心建设，确定北京段长城在中国长城的价值定位，借助北京已经先行启动的长城文化带保护发展工作，站在做大做强中华文化重要标识，探索新时代文物和文化资源保护传承利用新路的高度编制《长城国家文化公园（北京段）建设保护规划》。

从空间范围上，两个重大文化战略任务同时落在同一地理空间，如何衔接好两者建设目标和建设项目的关系是首先要思考的问题。北京市长城文化带保护发展规划编制在先，其空间范围综合考虑了已经颁布的长城保护范围和建设控制地带、乡镇行政边界、自然资源分布，以及北京浅山区、生态涵养区等相关规划的各类边界，其范围涉及北京市行政辖区近30%的面积。在确定长城国家文化公园北京段范围时，一方面考虑到文化公园与文化带具有共同性文化资源要素，另一方面考虑提高地方管理效率，由此确定两者空间保持一致，项目任务各有侧重协调推进的策略。

从目标定位上，虽然北京长城文化带和长城国家文化公园的文化与自然资源、空间范围基本一致，但是在战略定位和着力点上依然各有侧重。北京长城文化带强调“首都文化传承及首都生态屏障”定位，突出长城文化对区域振兴发展的带动力，描绘了让历史文化与自然生态永续利用、与现代化建设交相辉映的可持续发展蓝图（图6）。

图6 长城国家文化公园（北京段）四类功能区规划布局图（图片来源：作者绘制）

北京长城国家文化公园突出了北京在国家文化公园建设中的定位，“中国长城国家文化公园建设保护的先行区、服务首都及国家对外开放的文化金名片”。长城国家文化公园涉及15个省市自治区，各省份长城均有自己的资源禀赋特色。北京八达岭长城（世界遗产），慕田峪、居庸关、古北口、箭扣长城在中国长城中具有重要的历史地位及当代国际国内知名度。同时，北京具有多年的长城保护和开放利用经验，且率先启动了长城文化带保护建设工作，北京有条件创建长城国家文化公园先行区，为长城国家公园建设保护提供有益的样板经验。由此，北京长城国家文化公园规划强调了三个方面的带动作用：在长城遗产保护传承方面，开展濒危点段抢险保护，探索抢险保护、研究性保护、预防性保护结合途径，建设保护第一、传承优先的样板区；在展示阐释方面，通过改造提升，形成中国长城博物馆为引领的长城展示陈列馆、长城乡村记忆馆、研学基地系列，结合“京畿长城”国家风景道，形成特色突出、互为补充的长城文化综合展示传播系统；在长城文化弘扬方面，持续开展北京长城文化系列节庆活动，举办国际长城学术论坛、长城设计周、长城非遗表演，形成长城文化传播的品牌影响力，进一步扩大北京长城遗产保护的国际影响力。

北京长城国家文化公园建设保护充分吸收北京长城文化带保护发展成果，着重凸显北京长城在中国长城中的代表性价值地位和保护利用工作的领先性，以及长城文化精神在现代社会教育传承中的功能作用，通过长城国家文化公园建设向国际展现大国形象、首都风范。坚持“首位担当、首善标准”的高站位和高质量发展目标要求，推动北京长城国家文化公园建设保护持续走在全国前列（图7）。

图7 长城国家文化公园（北京段）主题展示区规划布局图（图片来源：作者绘制）

同时建设保护规划明确了“漫步长城史卷的历史文化景观示范区”和“文化、生态、生活共融发展的典范区”的建设保护目标，强调北京长城文化是中国长城历史文化景观的最优资源区，在保护与发展上应当成为示范区。不仅为社会，也要为当地人民提升生活品质，增进民生福祉，助力地方社会文化与经济发展服务。通过持续接待多国首脑观览北京长城，领略长城雄伟景观及文化内涵，接待好年超千万的长城游客，充分阐释长城文化，保持排名前列的世界知名文化遗产地位，促进长城文化交流传播，做亮中国长城文化金名片。旨在为各省份的长城国家文化公园建设保护提供有益的北京样板经验。

（二）聚焦具有全局影响的标志性项目

为保证国家文化公园建设重大战略任务的针对性和可操作性，省级国家文化公园建设保护规划需要因地制宜地将国家文化战略任务转化为不同类型和级别的项目，落位到遗产空间，嵌入具体情境中，同时转化为各管理部门年度工作任务。这项规划内容与常规的文物保护规划编制中项目规划有很大不同，既要与建设目标一致，还要落实到年度任务考核。北京在长城国文化公园规划中按照上位要求明确了保护管控、主题展示、文旅融合、传统利用四类主体功能区，并按照国家级、市级、区级划分，将上位规划要求的保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现5大基础工程落到具体空间和主责管理部门（图8）。

图8 北京市国家级长城重要点段及重点项目空间分布图（图片来源：作者绘制）

对标长城国家文化公园建设保护规划确定的到2035年，长城国家文化公园全面建成，符合新时代要求的长城保护传承利用体系全面建立规划目标，北京结合长城文化带的空间结构布局，制定了马兰路、古北口路、黄花路、居庸路、沿河城5个重点区域的100个项目，并细化了分类分期项目实施台账，保证逐年滚动稳步推进。

在100个项目中，选择了10个项目作为标志性项目重点推动，旨在通过标志性项目管理与实施，探索先行案例经验，带动其他项目有序推进。其中国家层面要求的中国长城博物馆改造提升工程已经完成国际招标；箭扣长城修缮工程第五期启动，国家文物局支持的“长城保护修复基地”挂牌，长城保护维修工程中的多专业参与、考古前期介入的研究性项目成为媒体和公众关注的话题；北京长城文化节系列活动已经持续3年，长城研究学术交流、长城非遗表演、长城文创产品大赛、最美长城守护人发布成为长城文化节庆的常驻节目。

为了明确公园建设保护的各项任务时间表和路线图，配合建设保护规划编制了长城国家文化公园（北京段）建设保护实施3年行动计划。计划遵循科学保护、价值延续；文化引领、创新驱动；环境友好、整体发展；分级分类、统筹协调的基本原则，将100项任务中的24项作为近期任务实施。对标国家长城文化公园规划提出的“到2023年底，长城沿线文物和文化资源保护传承利用协调局面初步形成”“形成一批可复制推广的成果经验”的近期目标，24项任务的完成将推出“北京经验”，为国家文化公园建设保护提供首善标准、北京智慧。

（三）汲取多方规划凝聚各方共识

北京长城国家文化公园共涉及北京6区42个乡镇，考虑地方区、乡镇、村各级政府落实多个长城文化遗产专项规划的可行性，建设保护规划充分衔接了各级国土空间规划的布局和管控要求，以及自然保护区等相关专项规划、美丽乡村规划等部门专项规划，引导各级相关部门聚焦北京长城文化遗产保护传承孵化亮点措施和优质项目。建设保护规划编制过程中，多次征求北京市各级相关管理部门、长城沿线6区等乡镇意见，充分理解利益相关方的合理诉求，积极吸收各方有效建议。规划征求以及吸纳意见的过程，也是凝聚各方合力共识的过程。

由于长城国家文化公园文化遗产类型多，保存和利用状况差异大，涉及管理部门多，相互之间沟通协同是难点。北京四个文化中心建设之初，即成立了市委、市政府主要领导挂帅的全国文化中心建设领导小组。领导小组在统筹中央和地方文化资源，协调推动全国文化中心建设各项重点任务落实中起到了重要的中枢作用。规划建议在全国文化中心建设领导小组下设国家文化公园建设保护专项工作组，同时在6区同样设各区国家文化公园建设专项工作组，各乡镇人民政府工作组下设公园管理办公室，形成三级国家文化公园（北京段）的组织领导构架，实现高位统筹、跨区协调、联动发展的管理保障机制，强化督促规划实施和项目落实。对标《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》提出的“加强组织领导、健全管理机制、完善制度设计、加强宣传引导、鼓励社区参与、强化督促落实”组织保障的6个方面，北京长城国家文化公园建设保护规划提出了落实措施，聚焦三个方面的管理保障和实施路径探索。一是针对公园多层级和多部门统筹协同的管理体系，按照长城保护管理的整体保护和属地管理原则，探究规划实施的“目标化”总体审批监管和“属地化”任务分解落实的统筹实施策略和管理模式。二是针对公园广阔范围内社会生产生活事项庞杂，按照共建共治共享原则，在统一的管控要求和建设目标下，鼓励探索多方参与模式，吸纳社会力量有序参与，通过目标认同、细化任务、捋顺机制，形成全社会参与的长城文化公园建设保护工作模式。三是针对长城遗产线性分布及公园带状跨区域的空间特点，基于京津冀协同发展国家战略大背景，鼓励跨区跨乡镇跨村的合作，探索突破行政区划和部门分权管理瓶颈，激发公园建设保护内生动力、打通实施环节渠道、创新公园运维管理模式的途径和方法（图9）。

图9 长城国家文化公园（北京段）管理体系架构示意图（图片来源：作者绘制）

五、结语

从10余年来北京3部与北京长城相关专项规划编制的历程，可以深刻感受到我国大型文化遗产因为延续时间绵长，空间分布广阔，文化标志性强，对区域人地关系演进、社会进步发展曾产生过重要影响，由此对彰显中华优秀传统文化持久影响力，增强文化自信有重要意义。以大型文化遗产为对象的相关专项规划在地区空间结构优化与管控、自然生态系统保护、公共文化资源配置等方面作为政策工具有着越来越重要的作用。我们迫切需要开源大型文化遗产相关专项规划体系与编制方法，加强遗产保护的引领，落实国家重大文化战略任务，衔接地区发展规划。

确保大型文化遗产保护管理目标在各类遗产相关专项规划中传导作用非常重要。当前需要有强力的措施，将大型文化遗产保护管控双线（保护范围线、建设控制地带线）纳入国土空间管控一张图。文化遗产是优秀文化传承的根基，保护是基础，是第一位，不能动摇。为保证文化遗产在社会发展中发挥作用需要定好规矩，加大遗产保护法律法规建设，完善深化制度保障。针对目前多种原因造成的文物保护规划滞后现象，有必要探讨将大型文化遗产保护管控双线作为单独事项推进的可行性，保证地区快速发展进程中大型文化遗产保护与利用能够与各项建设一盘棋推进。同时也有必要对2004年《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》进行修编，加强在社会发展各项事务中文物保护管理的话语权。

北京长城3部专项规划分别由国家文物局、国家发展与改革委员会和宣传部组织编制，大型文化遗产专项规划已经不仅是文物部门的事项，完善大型文化遗产专项规划体系非常有必要。五大国家文化公园建设战略充分体现出大型文化遗产在文化强国战略和各项建设事业中的支撑力量，无论是发展规划，或是国土空间规划，当其规划区域与大型文化遗产分布空间重合时，文化作为重要引擎和增长极的作用已经非常明显，我们需要打开行业壁垒，创新大型文化遗产专项规划理念与方法，提高规范性，发挥历史文化资源禀赋，突出文化遗产突出普遍价值在特定区域的影响力和凝聚力，探索一条符合中国国情的大型文化遗产保护利用之路。

参考文献

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