浅析世界文化遗产保护与城市可持续发展——以澳门历史城区为例

宋晓微 张玉敏（中国文化遗产研究院）

摘要：本文从包容性社会发展、包容性经济发展和环境可持续发展三方面总结了澳门特别行政区政府与社会力量为促进遗产保护助力城市可持续发展而进行的实践，认为世界文化遗产澳门历史城区的价值及其保护和利用在澳门城市发展中扮演了重要的积极角色，不仅促进了当地社会的包容和公平，改善了居民的生活质量，提升了当地的经济发展，推动了遗产的活化利用和文化创意产业发展，还促进了当地生态保护与抗灾能力的提升。针对澳门城市快速建设、经济市场过度依赖外部环境、传统文化价值受到冲击等问题，为进一步加强遗产与城市发展的融合，本文提出以下建议：（1）结合澳门实际保护管理状况，将可持续发展与澳门城市中长期发展规划有机结合，细化具体措施，形成任务清单并实施；（2）建立具有澳门特色的可持续发展指标体系，用于管理、监测以及促进澳门各领域发展；（3）以“一带一路”倡议及粤港澳大湾区的规划建设为契机，深化遗产保护与利用、文化旅游和创新等领域的区域合作及多边国际合作。

关键词：可持续发展；澳门历史城区；社区参与；融合发展

一、引言

2015年9月，《2030年可持续发展议程》（以下简称《2030议程》）在联合国大会第七十届会议上通过，并于2016年1月1日正式生效。

《2030议程》涵盖17项可持续发展目标及169个具体目标，虽然仅第11项与世界遗产直接相关，即“建设具有包容性、安全、有复原力和可持续的城市和人类住区”^①，其中第11.4小项目标——“进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产”^②。但实际上，世界遗产在这17大可持续发展目标提及的消除贫穷和饥饿、确保所有人的福祉、经济增长、充分就业、包容性社会等都将发挥重要的作用。需要整个国际社会认知的是，文化对于实现可持续发展目标具有巨大的推动作用，而作为文化的见证者——世界遗产的作用也不可小觑。

为确保与联合国可持续发展议程政策保持一致性，2015年在巴黎召开的缔约国大会第20届会议上通过了第20GA13号决议（以下简称“决议”）^③，即“将可持续发展观纳入《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》）进程专项政策”。该文件强调，缔约国在执行《世界遗产公约》时应该全面考虑可持续发展的三个层面，即环境可持续性、包容性社会发展和包容性经济发展，同时还要注意促进和平与安全。

2016年9月19日，在纽约联合国总部召开的“可持续发展目标：共同努力改造我们的世界——中国主张”座谈会，发布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》（以下简称《国别方案》）。这充分体现了我国对于实现可持续发展目标的坚定的态度和决心。

在《2030议程》和《国别方案》的框架下，澳门特别行政区政府（以下简称“澳门特区政府”）和民间力量共同采取积极行动，继续推动当地的世界文化遗产——澳门历史城区的保护与城市发展相融合，为其他遗产城市的可持续发展提供了值得借鉴和推广的成功经验。

本文以世界文化遗产地——澳门历史城区为例，从“决议”概括的可持续发展的三个层面阐述和分析澳门历史城区的文化价值及其保护和利用在当地可持续发展中所发挥的积极作用。

本文研究范围主要集中在澳门半岛的澳门历史城区——这里不单单指世界遗产，从广义的概念出发，还会涉及澳门半岛文化与经济并肩互存与发展的空间（图1）。

图1 澳门历史城区区划示意图

（引自：《澳门历史城区世界文化遗产监测预警系统建设方案》）

2005年7月，澳门历史城区通过联合国教科文组织第29届世界遗产委员会审议，以符合世界遗产第（II）、（III）、（IV）、（VI）四项标准，列入《世界遗产名录》。澳门历史城区由广场空间、不动产以及连接各广场空间和不动产的街道组成。以妈阁庙、大三巴牌坊、议事厅前地等为代表的不动产和城市公共空间，是中国境内现存最古老、规模最大、保存最完整、最集中的中西建筑共存的历史街区，是澳门四百多年中西文化交流、多元文化共存的历史见证。

二、包容性社会的发展

根据《世界遗产公约》第5条规定，缔约国应尽量“通过一项旨在使文化和自然遗产在社会生活中起一定作用并把遗产保护工作纳入全面规划计划的总政策”^④。包容性社会的发展是这条规定的核心内容所在。“充分包容、尊重并平等对待包括当地和相关社区及原住民在内的所有利益相关方，以及谨守性别平等承诺，是包容性社会发展的基本前提”^⑤。澳门历史城区的申遗成功极大提升了澳门居民的文化认同，促进了当地社会的包容和公平，通过遗产的活化利用改善了居民生活质量，并且吸引了社会力量积极参与遗产保护，形成了遗产与社区的良性互动。

（一）促进包容和公平

1.澳门历史城区列入《世界遗产名录》极大地提升了居民文化归属感和身份认同感

澳门历史城区列入《世界遗产名录》，不仅为澳门城市带来了弥足珍贵的文化资源和品牌形象，在增强澳门本地居民文化自豪感和身份认同感、提升城市的凝聚力方面也具有十分重要的作用。澳门特区前行政长官何厚铧先生曾表示：“澳门成功列入世界文化遗产意义深远，在申遗过程中，促进了澳门居民对文物保护的重视，文化遗产旅游认知提高，包括本地居民的认知及旅游者的感知。申遗成功后，更可凝聚全澳居民的团结力量，令大家更爱澳门，投入保护文物行列”^⑥。澳门不再只是“亚洲的拉斯维加斯”，澳门成为一座自信的世界文化遗产城市。

列入《世界遗产名录》后，澳门特区政府加大向公众免费开放的力度，为公众提供预约导览服务。在澳门历史城区设置的展览主题也多围绕遗产本身的特征、历史、价值及乡土情怀，对游客认识澳门、本土居民了解澳门历史，加强文化认同感都起到了积极的作用。

2.文化遗产成为澳门居民文化认知教育的重要内容

为提高公众对澳门本地文化遗产的认知和关注，促进包容性、公平性的社会发展，澳门特区政府自成立以来着力加强文化遗产保护的宣传推广及教育工作。早在2005年，澳门历史城区申遗成功的同年9月，澳门旅游学院开设了四年制的“文化遗产管理”学士学位课程。近20年来，澳门特区政府持续通过举办研讨会、鼓励研究、出版刊物等一系列活动，向公众开展澳门历史城区文化遗产的宣传和教育工作。2018年以来，澳门特区政府文化局（以下简称“澳门文化局”）通过组织“Fun享文遗”文化遗产讲座、“澳门文化遗产小小导赏员”培训计划、“内地与港澳中学生文化遗产暑期课堂”等活动项目，向澳门青少年普及文化遗产知识。澳门文化局还走向社区，向文物建筑管理者和业权人广泛派发及解说文化遗产保护相关宣传册，加强社会公众对文化遗产的保护工作的认识。

3.非物质文化遗产的保护和传承是对本土价值观的承认和尊重

澳门历史城区的历史建筑、广场空间等物质载体与至今仍在影响着人们生活的宗教思想、语言、菜肴等非物质载体共同支撑了澳门历史城区的突出普遍价值。而对于非物质文化遗产的保护和传承正是对本土价值观的承认和尊重。

2014年3月1日，澳门《文化遗产保护法》（以下简称《文遗法》）正式生效，非物质文化遗产纳入法律保护的对象。除明确非物质文化遗产的定义外，《文遗法》中还制定了非物质文化遗产清单^⑦建立的标准及程序、非物质文化遗产传承人的权利及义务等相应条款。澳门特区政府结合展览、巡演、嘉年华等多种表现形式，展现、推广和传播非物质文化遗产的价值；并尝试与基金会、行业协会等社会层面多方合作扶持非物质文化遗产传承人，以达到保护和传承澳门历史城区独特的文化内涵的目的。

（二）改善居民生活质量、增进人民福祉

世界遗产在提高所有利益相关方，特别是当地社区的生活质量和人民福祉方面拥有巨大潜力。

1.澳门历史城区的景观环境得以提升

澳门历史城区申报世界遗产的同时，为历史建筑的保护及其景观环境的修复提供了契机。自澳门特区政府成立到2005年申遗前，政府先后投入1.5亿澳元，实施了100多个文化遗产保护项目，不仅对申报澳门历史城区的遗产要素进行修缮加固，还优化并改善了周边的景观环境。许多功能退化或已遭废弃的历史建筑和公共空间得以成功被改造和再利用，如大堂前地由停车场改造为具有场所感的广场空间，不仅有效地提升了城市空间的环境质量，而且为城市公共文化生活和旅游提供了发展的可能性^⑧。

 2.优化城市公共服务功能，提升当地居民的生活质量

澳门历史城区22处被评定的不动产都在以不同方式被展示和利用，多数延续了原有的宗教、建筑和社会功能，成为周边居民、教友、游客休憩游览，开展宗教活动以及办公的重要场所。

被评定的不动产和广场空间无法独立支撑澳门历史城区的突出普遍价值，它们与所连接的街道、甚至与整个城区所承载的独特的文化氛围融为一体，共同印证着澳门的昨天和今天。8个广场空间及连接各广场空间和不动产的街道是澳门历史城区突出普遍价值的重要载体，也是城市空间特征与人文活动的载体，是体验澳门历史城区城市特色风貌的重要途径，如今仍然发挥着具有价值特性的公共空间的功能。

澳门特区政府将世界遗产保护和利用的地理范围扩大至整个历史城区，从文物清单的建筑遗产到清单外的历史建筑保护、活化和再利用，通过文化价值的深挖和创新的转化，激活历史城区的内在活力，优化城市公共服务功能，提升当地居民的生活质量。以政府主导、多方合作的相关活化利用案例很多。例如：德成按修复后作为典当业展示馆，向市民及游客展示澳门典当行业的发展历程；澳门的中央图书馆和历史档案馆是由建于20世纪初的新古典主义的住宅建筑群修复活化而成，不仅优化了居民的社会公共服务，加强居民的文化归属感，也为游客带来了别具风格的文化景观体验^⑨。下面以德成按和沙梨头图书馆为例作详细介绍。

德成按建于1917年，位于澳门繁华的新马路上，曾经是澳门最大的当铺，原属于澳门富商高可宁的资产。20世纪70年代末至80年代，澳门经济开始快速发展，人们的生活水平不断提高，银行业的兴起冲击了旧式的典当业，1993年，德成按宣告结业后一直空置。直到2000年，业主有意将其出售改建。为保存澳门的历史文化，澳门政府主动与业主协商，最后政府出资140万澳门元将这座私人产业复原，将当楼底层和货楼改建为“典当博物馆”。2003年3月21日，正式向公众开放，供市民及游人参观。它是澳门第一个由政府与民间合作建成的行业博物馆，由澳门文化局管理。2004年，联合国教科文组织为这座百年当铺颁发“亚太地区文化遗产保护奖——荣誉奖”^⑩ 。2010年，鉴于通过政府与私人机构合作，为保护历史文化遗产、启动旧建筑提供了有益的参考模式，“德成按”成为上海世博会城市最佳实践区案例（图2）。

图2 德成按外景（图片来源于人民网^⑪）

沙梨头图书馆于2016年12月9日向读者开放，是澳门历史建筑活化利用的另一个典型案例。不同于德成按改造成为展览馆，作为参观之所；沙梨头图书馆的活化利用更加扎根于当地社区、服务于当地居民，成为当地一项重要的公共文化资源，对于澳门历史城区的可持续发展具有重要意义。

原建筑由七幢旧建筑群组成，建于20世纪30年代，位于澳门内港沙梨头海边街，采用上居下铺的“骑楼式”建筑设计，具有澳门昔日内港沿海的建筑特色。20世纪初此处对外交通频繁，运输业发达，伴随澳门经济转型和商业中心外移，内港一带不再繁荣，旧建筑逐渐被遗弃、拆除。2010年，澳门文化局启动对七幢旧建筑群的修复、加固和改造项目，将其活化利用成图书馆，旨在赋予旧建筑新的社会功能，使其重新融入到社区当中，在让本地居民拥有更多阅读空间外，保留及维护城市发展中具有特别价值及意义的建筑物，延续社区的记忆（图3、4）。

图3 沙梨头图书馆内部破损严重（活化利用前）

图4 沙梨头图书馆内部（活化利用后）（图片来源：澳门公共图书馆网站^⑫） 

（三）当地社区参与文化遗产保护

《世界遗产公约》的战略目标之一（第5个“C”——Community,即社区），旨在“加强社区在实施中的作用”（第31COM13B号决议）。“决议”提出世界遗产委员会特别鼓励当地社区有效且公平地参与世界遗产的决策、监测和评估工作。

澳门特区政府在法律法规的制定、物质与非物质文化遗产清单的评定申请和更新、文化遗产保护和监测等方面，都给予公众和当地社区居民充分的参与权利，增强社区居民保护遗产的责任意识。

1.公众咨询是澳门社区居民参与文化遗产政策制定的重要方式

如果说本土文化是澳门历史城区世界遗产的价值载体，那么当地社区则是遗产价值的承载者。社区具体又可以分为两类：一类是拥有历史建筑的产权人；另一类是澳门历史城区周边生活的居民。这两类人群是澳门历史城区保护与管理过程中的核心利益相关者。尤其是当澳门历史城区作为世界文化遗产旅游目的地，生活在文化遗产地内及周边的社区居民原有的生活方式被打破，他们既是旅游发展的受益者，又是受害者。由旅游发展而带来的影响都需要社区居民理解和接受，否则将不利于澳门历史城区的保护和可持续利用。

澳门特区政府将公众参与纳入立法、规划等方案的编制过程，广泛吸纳居民的意见，强化公众参与世界文化遗产保护及其相关工作。在2014年下半年启动的不动产类文化遗产的普查工作中，澳门居民通过网页、信件、电邮等多种便捷的方式，向澳门特区政府推荐自己认为具有文化价值的不动产类文化遗产。由澳门文化局以及土地工务运输局及民政总署等相关公共部门合作制订和执行的《保护及管理计划》(以下简称《管理计划》)也充分体现了公众参与的深度与广度。

这些公众咨询活动有效地提升了社会公众、尤其是社区居民对文化遗产保护工作的理解和认知，促进了社区居民参与文化遗产的保护。

为鼓励公众参与和监督文化遗产的保护和管理工作，澳门文化局于2017年在官方网站设立了“文化遗产全民通报站”，公众可以通过多种渠道向澳门文化局反映遗产保护问题。

2.民间社团在澳门文化遗产保护和宣传中发挥着重要作用

为更好地宣传和推广澳门的文化遗产，在澳门出现和发展了很多非营利性组织，澳门文化遗产协会，澳门文物大使协会，澳门文遗研创协会，澳门澳港历史文化协会，澳门口述历史协会等。这些组织不但加强和巩固了当地居民和文化遗产的社会和文化的关系，还加深了青年对澳门文化遗产的认知，增强了文化归属感。它们通常与澳门的文化团体或政府机构合作，致力于推广文化遗产的保护工作，促进文化创意的产业发展，作为政府部门的有益补充，在澳门文化遗产的保护和发展过程中发挥着不可低估的作用。

三、包容性经济的发展

消除贫穷是当今世界面临的最大挑战之一，是可持续发展以及今世后代福祉必不可少的前提条件。通常情况下，世界文化遗产具有很高的知名度，是所在国（地区）重要的旅游目的地。澳门历史城区在有效保护的前提下，其深厚的历史文化价值为当地带来了巨大的经济投资和旅游发展潜力，也为当地创造了大量的就业机会。

（一）增强经济投资和旅游发展动力

1.文化遗产旅游业的发展促进澳门经济适度多元化和抗风险能力提升

1999年澳门回归祖国后，以博彩业为主导的第三产业迅速崛起。澳门博彩业单一产业结构的格局和经济增长模式给澳门的经济和发展带来了巨大的风险，澳门经济对外高度依存的问题愈来愈强烈^⑭。在2003年的SARS和2008年的金融危机中，澳门单一经济受到了严重的冲击，社会对于澳门促进经济多元化的需求和呼声也越来越迫切。

澳门历史城区的成功申遗，为文化、经济、旅游业等各方面带来了新的契机，为澳门经济适度多元化发展提供了可能。在历史城区，文化遗产所具有的特色内涵极大增强了城市地区的文化吸引力，同时也连锁性地带动了相关服务产业的发展。其中，旅游产业的发展最为显著。根据有关数据统计，2005年澳门入境旅游人数为901.4万人次，2006年为1068.3万人次，2007年为1294.5万人次^⑮，以每年约20%的速度递增。澳门旅游局积极推出一系列的推广活动，以澳门丰富的历史文化资源作为对外宣传主要方向，大力提升澳门遗产旅游的文化形象。通过相关数据分析^⑯，游客对澳门的旅游资源认知从2009年开始逐渐向文化遗产、休闲及购物转变，不再单一以赌场为游澳的主要原因。而根据澳门旅游局发表的《2018年澳门旅游业统计报告》^⑰分析显示，文化历史类景点已经成为游客访澳的重要原因。每逢内地小长假期，从圣保䘵教堂遗址（大三巴）、妈阁庙遗产点出现游客超负荷现象也可窥见一斑。世界文化遗产在澳门文化旅游中所占的重要地位以及为城市经济发展所带来的积极的推动作用不容置疑。

国家在“十二五”“十三五”规划中已经提出了澳门“一个中心、一个平台”的定位，即“世界旅游休闲中心”和“中国与葡语国家商贸合作服务平台”。澳门特区政府充分认识到文化遗产对于澳门旅游业及经济适度多元发展的作用。在《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020年）》中指出，“政府坚持把推动经济适度多元作为增进民生福祉的出发点和落脚点。经济适度多元为创业者提供更多就业的选择，为居民创造更多样化的产品，为经济社会发展增强抗风险的能力”。为此，要促进博彩业与非博彩业协同发展，全力推进文化旅游新发展。在2017年发布的《澳门旅游业总规划报告》中指出，澳门特区政府要充分挖掘澳门历史文化特色，打造以丰富的旅游资源、文化融合、休闲和娱乐体验为主的多元旅游产品，吸引世界各地游客，培育文创产业的发展，致力于将澳门发展成为宜居、宜游、宜行、宜乐及宜业的世界旅游休闲中心。由此看出，澳门文化遗产作为宝贵的城市资源和文化品牌，对澳门旅游、经济和社会的可持续发展所具有的重要意义。

2.世界遗产将进一步促进澳门的文化优势转化为经济效益

2019年，中央公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》^⑱（以下简称《规划纲要》）中将澳门列为粤港澳大湾区4个中心城市之一，为澳门谋划了清晰的发展蓝图。相比大湾区其他城市，澳门具有旅游中心优势、中葡平台优势、多元文化优势和科技发展的优势。《规划纲要》进一步阐明了澳门作为“一个中心、一个平台”的内容。自2005年澳门历史城区成功进入《世界遗产名录》以来，澳门特区政府不断加强文化遗产的保护、宣传、旅游及区域合作，拓展了旅游的类型和文化内涵，使访澳游客的数量直线上升，带来了文化旅游的快速发展。澳门将继续借助其地理区位优势，充分利用澳门独特的人文与遗产资源，深化旅游业发展、带动会展业和文化创意产业，达到产业适度多元化，着力打造成为世界旅游休闲中心。

澳门在海上丝绸之路历史上也发挥着特殊的作用。2019年11月6日，“海上丝绸之路国际学术研讨会”在澳门举行。此次会议是澳门加入海上丝绸之路申遗城市联盟以来，首次在澳举办海上丝绸之路主题的国际研讨会，是推动海上丝绸之路文化遗产保护、申遗、跨国合作的重要举措。通过协议的签署，将进一步扩展和深化内地与澳门的文化遗产交流合作，推动和支持澳门进一步加强海上丝绸之路文化遗产的保护研究、展示利用、监测管理、宣传推广和合作交流，将澳门建设成为“一带一路”和海上丝绸之路文化遗产国际交流合作平台。澳门特区政府也将进一步借助海上丝绸之路的资源，发展海上丝绸之路旅游路线，带动更多经济机遇。

（二）鼓励创新和创业发展能力

“决议”指出包容性经济发展是一项长期承诺，其基础是要统筹兼顾世界遗产及其相关文化以及创意产业和非物质文化遗产。澳门特区政府通过制定针对性政策，鼓励公共和私人投资，在积极推动遗产活化利用的同时，支持文化创意产业发展。

早在20世纪80年代，澳门就已开始对建筑遗产保护和活化利用进行探索，针对建筑遗产的不同保护方式，采取不同的适应性再利用策略，试图让文化遗产给居民带来有益的经济和社会价值。回归祖国后，澳门特区政府在发展高质量的文化旅游同时，鼓励公共和私人投资进入可持续发展项目、加大对文化创意发展的资源投放、支持本地的文化创作、保护与世界遗产相关的非物质文化遗产、推动澳门经济适度多元化的发展。

以恋爱巷电影馆为例。电影馆位于澳门恋爱巷十三号，邻近大三巴遗址，建筑物原属于何族崇义堂的一部分，保留了昔日的古建筑风格，与巷内其他粉色建筑物融为一体。2017年3月，经澳门文化局修复改造后成为澳门当代电影馆。电影馆楼高三层，是一个集合电影欣赏、本土影像保存、以及电影书籍阅读等功能的空间。馆内地面层设售票处、放映厅、控制室；一层为电影数据室，收藏澳门电影及录像、电影书籍、期刊及杂志等，供市民在馆内查阅。电影馆主力放映澳门本土的人文和艺术类的非主流电影。电影馆的设立旨在为电影人和观众创建交流平台，提升本地观影氛围，提供多元观影选择，致力于推动澳门电影文化。恋爱电影馆由澳门文化局管理，2016年政府出资由私营公司进行营运，票房收入归政府所有^⑲。

恋爱电影馆是澳门另一个历史建筑改造用于文化产业的成功案例。本土电影与历史建筑的完美融合，不仅有效地宣传和推广了澳门的本土文化，还巧妙地保留了历史建筑风格，丰富了建筑的内涵和场所精神，提升了居民的生活质量和游客的体验度，成为游客深度游澳门的打卡景点。而其公私合作的运营模式也值得我们类似遗产再利用案例的借鉴。

为支持发展澳门地区文化产业项目，澳门特区政府通过第26/2013号行政法规，并于2013年成立文化产业基金。2018年，文化产业基金推出两项专项资助计划，即“社区文创专项资助计划”和“品牌塑造专项资助计划”。前者旨在推动社区零售业/饮食业与文创结合，优化社区环境，配合澳门作为世界旅游休闲中心和“创意城市美食之都”建设；后者设立目的是为了推动更多的澳门企业，特别是时尚/时装、设计、文化展演、影视的企业，进行跨领域合作，加快将澳门的文化产品/服务推出至外地，尤其是“一带一路”和粤港澳大湾区的巿场。2019年，澳门文化产业基金通过常规申请及专项资助，支持了131个项目，总资助金额达1.55亿澳门元。2020年，自新冠肺炎疫情发生后，澳门特区文化局及文化产业基金持续关注澳门文化创意产业的情况，又推出多项扶持措施和计划，支持文创企业发展^⑳。

（三）促进当地居民就业

澳门世界遗产以及衍生的文化产业为澳门旅游业带来了新的发展契机，为澳门经济多元化的适度发展带来了可能。与此同时，创造了与世界遗产保护、修复、管理、宣传等一系列的就业岗位。一些如木匠、灰泥等传统行业技艺也逐渐受到尊崇。文化产业的蓬勃发展带动了社区的发展，增加了居民的就业机会，创造了收入和可持续的谋生手段。澳门特区政府每年还通过派送现金红包的方式实现了澳门居民的利益共享。

四、环境的可持续发展

面对日益增加的灾害风险和气候变化的影响，世界遗产既是需要保护的资产，又是增强社区抵御和灾后恢复能力的重要资源。“决议”认为“缔约国应该更加全面地提高所有世界遗产的环境可持续性，以确保与其他多边环境协定保持政策一致性和相互支持”。对澳门历史城区世界遗产的法律层面保护，确保了澳门地区生态环境以及生物和文化多样性，提高了其抵抗自然灾害和气候变化的能力。

（一） 保护生态环境和文化多样性

澳门加大对生态环境的保护力度，澳门特区政府2018年施政报告^㉑中提到：为履行《联合国气候变化框架公约》义务，储油库、发电厂、污水处理厂和化工制药业等工业场所的空气污染物排放标准及监管制度之行政法规草案已进入立法程序；2018年先后完成审核新进口汽车和电单车的尾气排放标准以及在用车辆的尾气排放标准。针对澳门道路空气质量问题，气象局已就各社区路边的空气质量监测点进行评估，并购入适合澳门地小路窄环境的轻型流动空气质量监测设备，为完善路边空气监测做准备。2019年，完成《使用塑料袋的限制》立法程序，引入塑料回收机；优化及延长步行路径和自行车路径；在全澳设置电动车充电位等具体环保措施。

从文化遗产保护角度，2013年8月22日，澳门特区政府行政长官崔世安签署并公布了第11/2013号法律《文化遗产保护法》。该法律不仅针对建筑遗产的保护，还涉及对具有历史文化价值的动产、非物质文化遗产、考古遗产以及古树名木等保护，设立了文化遗产委员会，确保了文化多样性得到法律保护。

从澳门历史城区世界遗产角度，《管理计划》为世界遗产的保护及管理工作做出了全面的、系统性、方向性及具操作性的指导，以确保其突出普遍价值得到严格的保护，永续传承。保护对象不仅包含了遗产区内的重要建构筑物本体和空间构成，还包括缓冲区、以及缓冲区之外直至整个澳门半岛的、对遗产价值有贡献或有助于维护/传递遗产价值的景观特征。《管理计划》指出澳门历史城区的历史建筑景观、自然景观、特色街道景观与城市整体景观，均是澳门历史城区文化特色及历史意义内涵的重要载体。景观的保存状况直接关系到澳门历史城区遗产价值的真实性和完整性。同时也充分体现了澳门特区政府对世界遗产景观环境的足够的重视。

针对世界文化遗产及其环境开展科学合理的监测是保护和管理澳门历史城区的重要手段。澳门文化局于2020年正式委托中国文化遗产研究院编制澳门历史城区世界文化遗产监测预警系统建设方案。该建设方案旨在真实、完整地保护并延续澳门历史城区的突出普遍价值，提升遗产的整体保护管理水平。通过对澳门历史城区22处不动产、8个广场空间、72条街巷、11条景观视廊开展遗产勘察，对历史建筑及其自然和人文环境、非物质文化遗产传承、管理机制有效性等进行全面地现状评估，结合当地管理体制和监测体系建设需求，设计完成了一套具有澳门特色的监测指标。监测体系设计中将总体格局变化、遗产要素单体、本体与载体病害、建设控制、社会环境、旅游与游客管理、日常管理等方面设置为重点监测指标；并根据最新国际世界遗产发展趋势，设计了教育宣传、非物质文化传承、可持续发展三个澳门历史城区特色监测内容。该建设方案一旦实施，将为澳门历史城区的精细化管理和科学化保护提供决策支持。

（二） 抵御自然灾害和气候变化

面对日益增加的灾害风险和气候变化的影响，2018年澳门运输工务局提升了气象监测和预警通报的能力，以应对未来可能出现的极端气象灾害。澳门气象局增设自动气象站和雨量站，扩大气象监测范围，加强在人口密集地区的气象监测；同时，优化了水位监测站的配置，提升监测水浸的能力；通过修订“热带气旋信号”和“风暴潮警告系统”完善了预警规范；还调整了评估热带气旋强度和风球信号的风速标准，并加大与广东省的气象信息专线带宽，以此提升临近气象灾害的预警能力。2019年，澳门特区政府实施《澳门防灾减灾中长期规划（2019-2028）》，完善了应急预案，建成应急指挥应用平台；建设了内港挡潮闸、低洼地区防洪墙、内港雨水截流渠和雨水泵房；推进路环西侧防潮排涝规划；健全社区义工队，加强公共安全教育；完善灾后食品安全与垃圾正确处理等，增强了抵御自然灾害和气候变化的能力。

五、反思与建议

从以上社会、经济和环境三方面的阐述，可以得出这样的结论，澳门历史城区是推动澳门城市可持续发展不容忽视的力量，从民族文化自豪感和认同感的增强、居民生活环境和质量的改善、澳门经济多元化的转型、本土就业机会的增加、保护生态环境和文化多样性等多个方面都起到了十分重要的作用。

然而，近年来在澳门城市建设、国际化旅游等大背景下，承载澳门历史城区突出普遍价值的传统建筑环境、文化、社会功能等也受到了不同程度的影响，为历史城区的保护与可持续发展带来挑战。特别是近三年来受疫情影响，澳门经济市场过度依赖外部环境的问题再次突显。首先是城市发展压力。在经济利益、有限土地资源、城市环境与世界遗产保护之间产生了尖锐的矛盾。澳门城市部分高层建设及填海工程造成了局部区域与大海的视觉联系减弱、山体天际线受到部分地遮挡，对澳门城市空间格局和景观视廊产生了一定程度上的负面影响，从而对澳门历史城区的突出普遍价值的维护造成潜在的威胁。澳门城市快速建设的同时，在澳门历史城区仍普遍存在着基础设施落后、土地利用效率较低的问题。一些闲置用地和房屋，或者是住户人走楼空，或者是房屋年久失修，还有一些危险房屋拆除后形成小块空地。实际上很多业主已经不在澳门生活，或早已居住在高楼建筑社区内，但是由于房屋产权关系复杂，造成这些闲置用地和房屋难以获得重新利用。这样的现象对于澳门历史城区世界遗产的保护与城市的可持续发展都是极为不利的。其次是国际化旅游负面影响。部分区域原有的商业业态被挤压消失，逐渐变成迎合游客购物需求的商业街——大型连锁用品店、金铺、化妆品及服装店，本地居民逐渐远离这片区域，区域文化特色面临消失。澳门历史城区的文化遗产点旅游发展极不均衡，游客主要集中在大三巴牌坊、议事亭前地及妈阁庙一带。过量的游客使得居住在这些区域的澳门居民的生活受到了很大的影响，交通拥挤、噪音污染、物价升高等等负面因素使得居民的生活质量下降。最后，利益相关者协调难度大。因澳门历史城区涉及的利益相关者众多，其业权和管理权较为分散且关系复杂，对于其保护管理而言，协调难度很大。

澳门历史城区的保护与可持续发展，虽然面临着诸多的问题、矛盾、压力和挑战，但却处于大湾区建设的千载难逢的时代背景之下，机遇大于挑战。

为进一步发挥澳门历史城区遗产在城市可持续发展中的积极作用，促进保护与发展的融合与双赢，现提出以下建议。

首先，从总体层面，将可持续发展与澳门城市规划相结合。建议将《2030议程》《国别方案》与澳门城市中长期发展规划有机结合，将17项可持续发展目标和169具体目标（其中与澳门城市发展、人民生活密切相关的）纳入澳门城市总体规划，并在专项规划中予以细化、统筹和衔接。在规划中，将可持续发展目标转化为经济、社会、环境等领域的具体任务。

第二，建立澳门可持续发展指标体系。建议澳门特区政府借鉴国际、国内城市已有的可持续发展机制，结合澳门的实际情况，建立一套科学、完善的可持续发展指标体系，用于管理和监测澳门各领域可持续发展的状况，并根据实施情况进行不断地修正和完善。

第三，创新实践城市历史景观理念。为使澳门历史城区的文化得到延续、获得全面的和可持续的发展，应该承认城市的动态发展，主动地规划澳门历史城区的发展方向，根据其特色和价值控制，引导城市更新的速度、内容和规模。

第四，加快调整旅游发展策略，积极应对疫情常态化影响。充分挖掘和澳门历史城区的文化资源，提升文化遗产的价值的阐释和展示功能，为游客提供多元和丰富文化内涵的旅游线路和旅游体验，致力打造成具有丰富内涵的多元文化旅游目的地，根据游客承载量合理地控制人流，尽量降低旅游对于文化遗产造成的负面影响。

第五，改进利益相关者协调机制。建议澳门政府引入经济利益分享机制，采取有效的税收及其它经济手段鼓励核心利益相关者支持和参与文化遗产的保护；借鉴国外历史城区更新做法，由政府引入第三方机构，与业主进行协商，为业主提供专业咨询和建议；建立一套完善的社区参与机制，调动社区参与遗产旅游的积极性。

第六，推广遗产教育，加快人才培养。建议制定遗产保护与可持续发展人才培养政策和计划，吸引遗产监测、可持续管理人才，培养跨领域的复合型人才。

第七，深化国际和区域领域合作。我国“一带一路”的倡议及粤港澳大湾区的规划建设为澳门文化遗产的保护及城市的可持续发展开拓了新契机。建议澳门特区政府借此机会深化在文化遗产保护与利用、文化旅游和创新等领域的区域合作。同时借助澳门与葡语系国家的紧密关系，进一步推进澳门在文化、社会与经济领域的多边国际合作。 

注释：

① 外交部网站https://www.fmprc.gov.cn/，访问于2022年5月22日。

② 外交部网站https://www.fmprc.gov.cn/，访问于2022年5月22日。

③ 第20GA13号决议，即“将可持续发展观纳入《世界遗产公约》进程专项政策”。

④ https://whc.unesco.org/，访问于2022年5月20日。

⑤ 第20GA13号决议，即“将可持续发展观纳入《世界遗产公约》进程专项政策”。

⑥ 澳门世遗历史城区——打造文化旅游新一页.盛世杂志,2009(12-1):35.

⑦ 2017年，澳门文化局拟订并公布澳门《非物质文化遗产清单》，列入清单的项目共有15项：粤剧、凉茶配制、木雕－神像雕刻、道教科仪音乐、南音说唱、鱼行醉龙节、妈祖信俗、哪咤信俗、土生葡人美食烹饪技艺、土生葡语话剧、土地信俗、朱大仙信俗、搭棚工艺、苦难善耶稣圣像出游和花地玛圣母圣像出游。

⑧ 朱蓉. 澳门世界文化遗产保护管理研究.北京:社会科学文献出版社，2015.

⑨ 吴卫鸣. 继往开来——澳门文化遗产保护工作简述（庆祝“澳门历史城区”成功申遗十周年专辑）.澳门特别行政区政府文化局，2015.

⑩ 联合国教科文组织亚太地区文化遗产保护奖设立于2000年，旨在表彰为保护具有历史价值的建筑而作出贡献的地方政府组织或个人，共设“卓越奖”“优秀奖”“荣誉奖”“佳作奖”“创新奖”五类奖项。奖项评价是：德成按的维修计划不仅恢复了文物面貌，更使现今的人了解该建筑物的功能；除了修葺其建筑设计及架构外，还保存了典当记录的工具，以及典当业当时的经营方式，并以“典当业展示馆”的形式开放供游人参观。这种文物再利用的方案切合社会的需求，是一项前瞻性的计划，不但使得“德成按”重新成为澳门的文化遗产地标，同时也发挥了影响作用，使人们重视其他同类型文物的保 护。

⑪ http://hm.people.com.cn/n1/2017/0602/c42272-29314215.html，访问于2022年4月25日。

⑫ https://www.library.gov.mo/zh-hans/aboutus/library-publications/periodical/city-and-book/books-and-the-city-10/10-chapter02，访问于2022年4月9日。

⑬ https://whc.unesco.org/，访问于2022年5月22日。

⑭郭永中. 澳门产业结构多元化战略调整的困境[J]. 学术研究, 2011(11):64-69.

⑮朱蓉. 澳门世界文化遗产保护管理研究.北京:社会科学文献出版社，2015.

⑯ “Tracking the evolution of a destination's image by text-mining online reviews - the case of Macau”, Cora Un In Wong, Shanshan Qi, Tourism Management Perspectives 23 (2017), Pg. 25.

⑰ 澳门旅游局.2018年澳门旅游业统计报告[Z].2019:154.

⑱ https://www.mnr.gov.cn，访问于2022年4月20日。

⑲ https://www.gov.mo/zh-hans/news/151502/，访问于2019年10月30日。

⑳ https://www.icm.gov.mo/，访问于2022年5月20日。

㉑ https://www.zlb.gov.cn/，访问于2019年12月。

参考文献：

[1]澳门历史城区世界文化遗产监测预警系统建设方案[Z].中国文化遗产研究院编制，2020.

[2]澳门世遗历史城区——打造文化旅游新一页[J].盛世杂志，2009(12) .

[3]朱蓉. 澳门世界文化遗产保护管理研究[M]. 北京：社会科学文献出版社，2015.

[4]吴卫鸣. 继往开来——澳门文化遗产保护工作简述.庆祝“澳门历史城区”成功申遗十周年专辑.澳门特别行政区政府文化局，2015.

[5]郭永中. 澳门产业结构多元化战略调整的困境[J]. 学术研究, 2011(11):64-69.

[6]“Tracking the evolution of a destination's image by text-mining online reviews - the case of Macau”, Cora Un In Wong, Shanshan Qi, Tourism Management Perspectives 23 (2017), Pg. 25.

[7]澳门旅游局. 2018年澳门旅游业统计报告[Z].2019:154.

[8]澳门特别行政区政府科技委员会.《澳门智慧城市发展策略及重点领域建设》咨询文本[Z].2018.

[9]https://www.gov.mo/zh-hans/news/151502/.

[10]https://whc.unesco.org.

[11]https://www.mnr.gov.cn.

[12]https://www.icm.gov.mo.

[13]https://www.zlb.gov.cn.