世界文化遗产保护管理规划中对自然灾害风险的应对

郝爽（中国文化遗产研究院中国世界文化遗产中心）

摘要：世界文化遗产突出普遍价值和完整性的保存如今日益受到自然灾害的威胁。为确保世界文化遗产得以延续，需要采取包含风险评估、风险监测、风险预防和应急管理在内的一系列的自然灾害风险管理措施以应对这一破坏因素。为了确保这些措施的有效实施，应当以世界文化遗产的保护管理规划作为工具，在其中纳入灾害风险管理的内容。本文以英国皇家植物园（邱园）为例，解析了国外世界文化遗产地在管理规划中应用灾害风险管理方法的途径，并统计了国内24处世界文化遗产地保护管理规划中的自然灾害风险管理内容编制状况。通过国内外世界遗产地保护管理规划的对比，本文对国内世界文化遗产自然灾害风险管理工作和保护管理规划编制工作的开展提出了建议。

关键词：世界文化遗产 保护管理规划 自然灾害 灾害风险管理

一、背景

自从世界文化遗产的概念被提出以来，对于世界文化遗产突出普遍价值、真实性和完整性的保存来说，自然灾害就是一类难以避免、同时又威胁极大的影响因素。地震由于其难以预测的特性和极强的破坏力，一旦发生就将对世界文化遗产造成严重的损失；而随着全球气候变化的日益显著，暴雨、洪涝、台风等气象灾害的发生频率和强度也日趋增加，更广泛区域内的更多世界文化遗产地如今正遭受着前所未有的自然灾害威胁。

一旦遗产地发生自然灾害，遗产要素就将面临永久性损毁的威胁，从而引起世界遗产突出普遍价值和完整性不可逆转的损失。同时，遗产所在地的社区也将遭受巨大的生命与经济损失。为了将这种损失控制在最低限度，自然灾害学中的灾害风险管理理念被引入到了世界遗产领域之中。联合国教科文组织与世界遗产专业咨询机构合作于2010年出版了世界遗产资源系列手册中的《世界遗产灾害风险管理》，该手册面向全球世界遗产地的管理者，协助他们在遗产地的管理体系内搭建全过程的灾害风险管理框架。在国内，文化遗产地的自然灾害风险管理理论也得到了进一步的深化，灾害风险管理被分解为风险评估、风险监测、风险预防和应急管理四个子系统，每个子系统的含义及主要工作方法均得到了较为充分的阐释。

可以认为，世界文化遗产的自然灾害风险管理已经有了较为坚实的理论基础。但从理论基础到实践应用之间，仍然需要一种工具来承上启下，在对理论形成充分的理解与认识后，指导实践工作的开展。在世界文化遗产的管理体系中，管理规划是最为重要的文件之一，被《实施〈世界遗产公约〉操作指南》规定为遗产地申报所必要的文件。在联合国教科文组织德国委员会发布的《世界遗产地管理规划编制指南》中提到，管理规划的作用在于为遗产地的保护、发展和利用制定具体的目标和措施，应当包含遗产的保存现状，威胁因素，监测状况，研究状况，资金、人员保障和游客状况等相关内容^[1]。自然灾害作为世界文化遗产面临的重要威胁因素，其对遗产地造成的影响以及应对的措施理应被纳入到管理规划当中。在国内，由于世界文化遗产地大多由文物部门负责管理，因此相比单纯的管理规划，更多的遗产地编制了“保护管理规划”，一方面解决遗产地管理当中产生的问题，另一方面也对文物的保护问题进行分析与应对^[2]。显然，无论对于遗产地还是文物，自然灾害都应是规划中不容忽视的问题。

二、世界文化遗产自然灾害风险管理理论

(一) 自然灾害风险管理理论简述

目前，国际上认可度较高的关于灾害风险和灾害风险管理的定义来自于国际标准ISO 31000:2018《风险管理——指南》。在这一标准中，“风险”被定义为“不确定性对目标的影响”，而“风险管理”的定义是“在风险层面对组织进行的指导性与控制性的协调活动”。而自然灾害风险管理的目标即是由自然灾害引起的风险，具有普遍性、可变性和必然性。^[3]自然灾害风险管理的主要环节包括风险的评估与风险的应对，接下来本文将简述这两个环节的主要理论。

1.自然灾害风险评估

国际上通用的风险管理术语标准（ISO Guide 73:2009）将风险评估定义为风险识别、风险分析和风险评价的全部过程。^[4]在这三个过程中，风险识别与风险分析是对风险的定性判断，而风险评价则需要定量地衡量风险的高低水平。对于风险评价的步骤，目前国际上有着不同的流派来进行定量的评估：“损失可能性”学派认为灾害风险即是致灾因子发生的可能性；“损失危险性”学派认为在同样的概率水平下，危险性越大则风险越大；“损失不确定性”学派则认为风险代表着未来损失的不确定性，实际结果与预期结果的差异越大则说明风险越高。^[5]目前在我国各个领域的自然灾害风险评估中，普遍公认的构成灾害风险的因素包括致灾因子、暴露度和脆弱性。^[6]同时，有些理论中也将应对灾害的能力作为评估风险的因素之一，在其他条件不变的前提下应灾能力越强，风险就越小。^[7]

2.自然灾害风险应对

自然灾害的应对工作以救助与保障为主要内容。救助与保障体系涵盖了救助准备、应急援助与灾后救助三个阶段，分别对应灾害发生前、发生时与发生后的时间段；而应对措施又包含工程性措施与非工程性措施两类，前者主要是为了减轻自然灾害损失而开展的工程，而后者更加聚焦政策、法律、技术、教育等层面，旨在提前实现灾害损失的减轻。^[8]在针对风险应对能力进行评价的研究中，衡量风险应对能力的维度包含了灾害发生前的预防（保障）工程、灾情监测措施与统筹管理、灾后短期的应急救援救助3个方面，^[9]由此也可以看出应对自然灾害风险的主要措施。

(二) 自然灾害风险管理在世界文化遗产领域的应用

《世界遗产灾害风险管理》的出版标志着灾害风险管理理论最初被系统性地运用在了世界文化遗产领域之中。^[10]手册对灾前的风险评估，灾中的紧急响应，灾后的损害评估、重建修复等灾害风险管理环节都进行了详细的步骤分解，阐释了每一道程序的方法与意义。此后，在2012年联合国教科文组织出版的《遗产地风险管理：佩特拉世界遗产地案例》一书中，上述灾害风险管理理论的实践应用得到了良好的体现。^[11]书中以位于约旦境内的世界文化遗产地佩特拉考古遗址公园为例，对其进行了较为详细的风险识别与评估，并依据评估结果提出了减缓灾害风险措施建议，特别是围绕管理层面的能力提升与防灾减灾体系建设进行了大篇幅的展开。

除了全面地介绍了自然灾害风险管理理论，并用实例展示了其应用之外，《世界遗产灾害风险管理》及佩特拉的案例还将灾害风险管理与世界遗产的自身属性紧密地结合在了一起。风险管理的各个环节都是围绕遗产的突出普遍价值展开的，遗产地传统知识和技术在预防与修复中的运用被加以重点强调，世界遗产如今所重视的能力建设、遗产地社区发展等问题也在其中得到了充分的体现。

在国内，灾害风险管理理论从世界文化遗产开始向外扩散，扩展到了不可移动文物的范畴，作为核心保护对象的也从突出普遍价值转变为了更广泛的文物价值。乔云飞（2021）将自然灾害风险管理理论与我国文物保护领域的实际情况结合，指出了现存灾害风险管理体系在评估理论、要素采集、风险程度表征、监测预警能力和管理框架等方面存在的缺失；^[12]在此基础上，我国的文化遗产灾害风险管理体系被分为风险评估系统、风险监测系统、风险预防系统和应急管理系统四个子系统，其总体目标在于降低文化遗产的脆弱性，提高其抵抗和应对灾害的能力，将灾害的损失和损害降至最小，从而最大限度地保护文物价值。^[13]

1.风险评估系统

将自然灾害风险评估的理论应用到文化遗产领域，灾害的承灾体即是遗产本体，遗产本体的脆弱性应是风险评估中所关注的重点。对历史灾害的发生及文物受灾情况进行分析，也是遗产地风险评估中不可或缺的步骤，这一过程能够对历史灾害与社会环境和文物古迹之间的耦合性和历史上传统的防灾减灾手段进行研究。^[14]在上述工作的基础上，风险评估系统下的另一个过程在于构建遗产地的风险图，实现灾害风险评估结果的可视化。

2.风险监测系统

在灾害风险评估的基础上，应当识别出致灾因子危险性、孕灾环境敏感性及遗产本体脆弱性的评价指标，从中梳理出可测量的关键动态指标进行监测。

3.风险预防系统

遗产地灾害风险管理最重要的环节在于在灾害发生前采取预防措施以减小灾害带来的损失。针对构成灾害的致灾因子、孕灾环境和遗产本体三个要素，均有不同的风险预防策略和措施：对于致灾因子加以控制，对于孕灾环境改善其状况，对于遗产本体则一方面进行全要素的采集和建档，另一方面进行定期的维护和维修。

4.应急管理系统

应急管理相关工作是需要在灾前、灾中、灾后全过程内进行的。灾害发生前，需要开展的是应急准备的工作，包括管理组织与制度的建设、各方面的保障和应急演练；灾害发生时，需要根据灾害的预警等级启动相应的应急响应程序，由程序规定的各组织机构履行各自的职责；灾害结束后的应急管理工作则包括损失评估、编制修缮方案等。

三、世界文化遗产保护管理规划中的自然灾害风险管理内容

(一) 世界文化遗产自然灾害风险管理的具体任务

根据对世界文化遗产自然灾害风险管理理论的分析以及自然灾害风险管理系统的划分，我们可以凝练出世界文化遗产开展自然灾害风险管理工作的具体任务，主要包含下表中的内容（表1）。

表1  世界文化遗产自然灾害风险管理阶段划分及具体任务

上述任务涵盖了灾害发生前、中、后的各个时间阶段，也包含了工程与非工程层面的各类措施，因此这些工作的实施需要有系统性的规划进行指导和协调，应当将针对自然灾害风险的风险评估、风险监测、风险预防和应急管理相关的任务系统性地全面涵盖在管理规划之中，形成针对自然灾害的“识别—监测—应对”的行动链。

接下来，我们将以英国的世界文化遗产地——英国皇家植物园（邱园）现行的管理规划为例，对管理规划中的自然灾害风险管理内容进行分析。

(二) 国外世界文化遗产地管理规划中的自然灾害风险管理实例——英国皇家植物园（邱园）

邱园的世界文化遗产管理规划有效期为2019年至2025年，由皇家植物园管理机构自身完成编制。这份规划对遗产地的价值与特征进行了介绍，对保护管理现状进行了梳理，同时包含了灾害风险管理、馆藏文物/植物、重要建筑、景观设计、游客体验、科学研究和管理规划等若干专题，以及一份行动计划表。其中与自然灾害风险管理的内容均包含在第五章——灾害风险管理当中（表2）。

灾害风险管理章节包含5个小节：“简介”阐释了开展灾害风险管理工作的意义；“列入世界遗产名录后所取得的成就”回顾了自2003年以来邱园已开展的防灾减灾工作；“挑战与机遇”分析了邱园当前面临的主要灾害风险及其可能造成的影响；“目标”提出了灾害风险管理的四项主要目标；而“2019—2025关键行动”则列出了在上述目标下需要具体采取的措施和相应的时间安排。

表2  邱园管理规划风险管理章节中识别出的工作目标

尽管这一章的篇幅不过四页，但世界文化遗产灾害风险管理的大部分流程均包含在了其中。在“挑战与机遇”一节，规划将洪涝灾害、火灾和气候变化带来的影响识别为遗产地面临的主要灾害风险，而对于洪涝这一自然灾害，规划在综合考虑了现有的防洪设施和遗产区内承载突出普遍价值的遗产要素分布情况后，绘制了较为详细的遗产区洪涝灾害风险图（图1）；四项主要目标虽并未提出具体措施，但涵盖了风险监测、风险预防（针对致灾因子和孕灾环境）以及应急管理制度建设的理念；而在“关键行动”部分列举的8项行动则包含了编制各项灾害的应急预案、将受灾风险高的藏品转移至其他场所、参与环境部门的防洪设施建设项目等，针对各目标的具体实施进行了更加详细的补充。

图 1 邱园管理规划中的洪涝灾害风险评估图

（图片来源：Kew Gardens World Heritage Site Management Plan， 作者翻译）

(三) 国内世界文化遗产地保护管理规划自然灾害风险管理内容分析

国内世界文化遗产的保护管理规划总体框架大多较为固定，规划措施较为清晰地划分为保护、利用、管理、研究四个专题，大部分的规划并未专门设置灾害风险管理的章节，相关的内容分散在现状评估、保护规划和管理规划等部分内。本文整理了2002年以来完成编制并公布实施的24份中国世界文化遗产地保护管理规划（或以世界文化遗产为规划对象的保护规划），对其中的自然灾害风险管理内容进行了摘录。具体的保护管理规划清单见附录。

根据初步的整理结果，自然灾害风险管理中各个环节的内容在保护管理规划中均有所体现，但并非每一份保护管理规划都完整地包含了灾害风险管理的各个环节。各个环节主要对应的规划章节如表3所示。

表3  灾害风险管理环节及任务在保护管理规划中主要出现的部分

本文对每份规划在每个环节中的内容进行了评价：风险评估方面的内容被评为“有”“弱”“无”三级；其余内容则被评为“有”“有要求”“无”三级。由于所有的保护管理规划均涉及遗产本体的维护、修缮等保护工程，因此全部规划都可以认为包含了遗产本体层面的风险预防措施；故本文主要分析遗产本体层面风险预防措施中的遗产数字化全要素采集工作是否在规划中得到强调。具体的等级划分标准如表4。

表4 保护管理规划中各风险管理环节的评估标准（作者自绘）

按照这一等级划分方式，24份保护管理规划在自然灾害风险管理的五个环节方面的内容编制情况如图2所示。

图 2  24份保护管理规划中灾害风险管理各环节内容编制情况概览（作者自绘）

根据上述统计结果，可以得出我国目前世界文化遗产保护管理规划中自然灾害风险管理相关内容的总体状况：

（1）大多数的保护管理规划（75%）进行了自然灾害风险的评估，将其作为遗产面临的主要威胁因素之一加以识别。然而其中约半数（44%）只举例说明了遗产地可能经历的灾害类型，没有进一步对灾害的影响、遗产受灾严重的部位等进行深入的评估，所有的保护管理规划都没有绘制自然灾害风险图。

（2）绝大多数的保护管理规划（92%）都提出了对自然灾害风险进行监测的要求。其中更加具体地对监测系统提出了建议，涵盖了监测的指标、方式、周期和负责机构等内容的规划占一半的数量。

（3）在针对致灾因子的风险预防中，有明确措施建议的、仅提出要求的和未提出要求的保护管理规划数量大致相当，其中列出的措施主要包括搭建保护棚等保护设施、对关键部位进行加固支撑等。

（4）大部分保护管理规划（63%）中没有提出针对孕灾环境的风险预防措施，其余规划中建议采取的措施主要包括提高植被覆盖率、在山体上修建截洪沟等。同样，大部分保护管理规划（63%）中没有提出遗产本体数字化全要素采集的相关要求。

（5）大部分保护管理规划（67%）涉及到了灾害应急管理的相关内容，主要集中在管理规划章节中保护管理机构职责的条目下。但只有13%对应急管理体系的具体内容进行了规定，其余都仅提出了应当编制灾害应急预案的要求。

如果对24份保护管理规划进行进一步的类型划分，我们还可以得出更多的结论：

（1）2012年及以后编制的保护管理规划与2012年前的相比，在风险评估方面的内容略微全面一些，被评为“有”和“弱”级别的规划所占的比重均有所提升。在风险监测、针对致灾因子的风险预防和应急管理方面，2012年前后编制的保护管理规划没有明显的差异。但2012年后随着数字化科技的发展与普及，越来越多的遗产保护管理规划中提出了对本体进行三维扫描与建模等数字化工作的要求。值得注意的是，2012年后编制的保护管理规划中只有21%针对孕灾环境提出了风险预防的措施或要求，远低于2012年前的60%。出现这一问题的原因并非是遗产的赋存环境在保护管理规划中遭到了一定的忽视。恰恰相反，越来越多的保护管理规划将遗产周边环境的改善作为规划的重要目标，设置了专门的章节，因此增加植被、改善水文条件等措施更多地被纳入了环境保护规划部分而非灾害风险管理部分当中。

（2）对世界文化遗产地的类型加以区分后，可以发现文化景观和历史城镇类的遗产地的保护管理规划在风险评估、风险监测、针对致灾因子的风险预防方面的内容完善程度都高于其他类型的遗产地，这主要体现了文化景观由于与自然环境联系更加紧密、具有更完整的社会经济系统，因此其所受的自然灾害的威胁也得到了更多的重视。

（3）相比之下，古遗址和古墓葬类的世界文化遗产在风险评估、针对致灾因子和孕灾环境的风险预防、应急管理等方面的内容普遍不够完善。造成这一状况的主要因素在于该类型世界遗产地保护管理规划大多编制时间较早，以及古遗址古墓葬类遗产构成较为简单、管理机构职能较为单一等。

图 3  按时间分类的保护管理规划中自然灾害风险管理内容编制情况（作者自绘） 

图 4  按遗产类型分类的保护管理规划中自然灾害风险管理内容编制情况（作者自绘）

通过与英国皇家植物园（邱园）管理规划中防灾规划部分的对比，我们也可以看出来国内外世界文化遗产管理规划在自然灾害风险管理内容上的不同之处。首先，国内世界文化遗产地的保护管理规划在风险评估方面的深度稍显欠缺，大多只简单地对灾害风险进行了描述，没有体现出识别与评估的全过程，也没有具体分析灾害风险在遗产范围内的空间分布差异。其次，由于国内的管理规划兼具保护规划的职能，多数的风险预防措施是从工程角度出发；这与国外管理规划基本完全通过管理层面的手段来降低灾害损失相比具有一定的优势，但也存在工程设计或实施不当起到负面效果的风险。再次，国外的管理规划中强调对于灾害风险管理计划、灾害应急预案的不断回顾与审视，并根据评估的结果进行实时的更新；这一点我国的保护管理规划中鲜有提及，大多仍仅停留在要求编制应急预案的程度而忽视了长期监测与优化的作用。最后，行动计划表是国外世界遗产地管理规划中重要的组成部分，相比我国保护管理规划中的“规划分期”章节，行动计划表对于各项任务完成的时间期限有更具体的要求，同时标明了每项任务的具体负责机构或部门，使得规划提出的相关建议更加容易得到落实，这也将成为未来我国保护管理规划编制的完善方向之一。

四、未来世界文化遗产保护管理规划的编制建议

根据上述的统计与分析结果，我国世界文化遗产保护管理规划中自然灾害风险管理相关内容存在的不足之处已经较为明晰。针对风险评估、风险监测、风险预防各个层面以及规划总体系统性、可实施性存在的问题，本文对未来中国世界文化遗产地保护管理规划的编制提出了几条关于自然灾害风险管理的建议：

（1）应在保护管理规划中设置“灾害风险管理规划”或“防灾减灾规划”专章，将遗产地现状灾害风险评估、灾害风险监测与预防措施、灾害风险应急管理体系相关的规划内容全部纳入这一章节当中，体现出针对自然灾害风险的系统性全过程管理；

（2）建议在识别遗产地整体面临的灾害风险的基础上，对遗产地内各要素或各区域受地震、洪涝、大风等常见自然灾害的风险进行详细评估并划分等级，将等级划分的结果体现在规划中，并以此为依据判断不同遗产要素或区域采取预防性保护措施的优先级；

（3）遗产本体的全要素信息采集与数字化工作应作为世界文化遗产保护的基本工作，纳入到所有遗产地的保护管理规划当中；除了自然灾害风险的预防外，这一措施对于遗产的修缮养护、展示利用等都具有重要的意义；

（4）建议在保护管理规划中增加具体的行动计划表，代替多数现行保护管理规划中的“规划分期”章节，一方面更加细化各项任务完成的时间要求，另一方面对每项规划措施的负责机构或部门、配合机构或部门进行明确，加强规划的实际应用能力。

面对自然灾害这一日益严重威胁到世界文化遗产突出普遍价值和完整性的因素，保护管理规划理应对其加以辨识和深度分析，从而制定监测和预防措施，对应急管理体系的建设提出指导性建议，形成减缓自然灾害威胁的系统性对策。遗产地也可编制自然灾害风险管理专项规划，将风险评估过程的细节、具体的预防性保护工程措施等体现在专项规划中，并做好灾害风险管理体系内各个层次衔接，充分发挥保护管理规划在世界文化遗产地管理中提纲挈领的作用。

附录：选取的24份中国世界文化遗产地保护管理规划清单

注：本文中选取规划的原则为已公布的针对单一世界文化遗产地（即不含系列遗产总体保护管理规划）的保护管理规划或规划对象为世界文化遗产地的保护规划。部分规划虽已过期，但修编的规划尚未公布，因此仍被纳入了研究之中。

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Response to Natural Disaster Risks within Conservation and Management Plans of World Cultural Heritage Sites

Hao Shuang

Abstract: Currently, the outstanding universal values and the integrity of world cultural heritage sites are increasingly under the threat of natural disasters. To ensure the continuity of world cultural heritage, it is necessary to undertake risk management measures, including risk assessment, risk monitoring, risk prevention and emergency response, to react against natural disasters. To make sure the above mentioned measures to be implemented effectively, conservation and management plans of world cultural heritages could be used as important tools. This article analyses the case of world cultural heritage Royal Botanic Gardens, Kew, in UK, to study the approaches how risk management method is integrated into the management plan; meanwhile, contents concerning risk management within 24 conservation and management plans for Chinese world cultural heritage sites are examined. Through the comparison between Chinese and foreign conservation and management plans, this article eventually proposes recommendations on the implementation of natural disaster risk management strategies, as well as on the preparation of conservation and management plans for world cultural heritage sites.

Key words: World cultural heritage; conservation and management plan; natural disasters; disaster risk management