从世界遗产中心到缔约国

遗产气候变化应对工作的发展、困境与启示

付梓杰（中国古迹遗址保护协会）

高晨翔（中国文化遗产研究院 中国世界文化遗产中心）

张思宇（北京语言大学）

摘要：时至今日，气候变化已经成为国际社会广泛关注的跨领域热点议题。联合国层面早在20世纪70年代就开始了应对气候变化问题的探索，建立了政府间气候变化专门委员会并制定了一系列公约和协定。世界遗产作为联合国教科文组织的旗舰项目，也自2005年起开始关注气候变化问题，基于对影响因素和应对策略的研究，通过了《针对气候变化对世界遗产影响的政策文件》。但该文件的制定和修订过程并非一帆风顺，缔约国出于自身利益和立场而采取的博弈时常令应对气候变化的共识落入“囚徒困境”。本文将梳理气候变化议题介入世界遗产的历程，总结《保护世界文化和自然遗产公约》体系下气候变化问题的共识基础，探讨各国产生分歧的原因和矛盾点，进而总结我国在参与该议题和引导国际共识的进程中应发挥的作用。

关键词：世界遗产；气候变化；世界社会理论

一、 绪论

19世纪中期以降，伴随着工业革命，人类的科技水平不断进步，一方面切实提高了生产力，推动了人类的发展水平，然而另一方面，石油、煤炭、天然气为主的化石燃料的大量运用，加之不受节制的人类活动，导致了一系列生态环境问题。时至今日，气候变化正逐渐对除自然环境外的其他领域产生深远影响，也因而成为了国际社会所关注的热点议题之一。

为应对气候变化所带来的影响，自20世纪70年代开始，以联合国为代表的国际社会开展了对气候变化问题的探索与研究。1979年，联合国全球气象组织（WMO）召开首届世界气候大会，首次将气候变化对社会的影响作为议题纳入讨论议程。1988年，在日益严峻的气候状况影响下，联合国环境规划署与世界气象组织共同成立了联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change,简称IPCC），组织气候变化相关的科学技术、社会经济状况、气候变化潜在诱因、影响和应对等方面的综合评估工作，为各国政府与有关机构起草和推行气候变化政策文件提供必要的科学依据。^[1]以科学事实为基础，经过不断的磋商，来自全球的154个国家与地区于1992年签署了《联合国气候变化框架公约》^[2]，并先后于1997年和2015年制定并通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》^[3]和《巴黎协定》^[4]，针对地球大气温室气体排放、全球气候变暖等共识性问题达成一致，明确责任与义务，以在全球层面推动气候变化问题的解决，促进生态的可持续发展。

在全球应对气候变化的大趋势下，世界遗产也不能独善其身。进入21世纪后，气候变化及其次生灾害对遍布全球的文化与自然遗产造成的影响不断凸显，成为了遗产价值与安全的重要威胁之一。以此为背景，包括世界遗产委员会（World Heritage Committee）、国际古迹遗址理事会（ICOMOS）、国际文化财产保护与修复中心（ICCROM）和世界自然保护联盟（IUCN）在内的国际组织不断开展与之相关的探索与实践，形成了气候变化背景下的世界遗产工作体系及风险应对机制，并以此为基础形成了一系列政策与导则性文件，用以指导《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）缔约国与遗产地的利益相关者应对气候变化所可能造成的威胁。

然而，作为国际社会构成基本单元的缔约国出于自身立场或利益考虑，有时会延缓执行甚至拒绝执行国际倡议，致使共识性的国际文件难以有效施行。近年来，国际社会对于《巴黎协定》中有关排放责任的争论便是该情况的体现，而在世界遗产领域，与之有关的争论也不断地在包括世界遗产委员会大会（以下简称世界遗产大会）、《公约》缔约国大会（以下简称缔约国大会）等平台上重演。如何在气候变化的大背景实现世界遗产体系的正常运转，推进世界遗产的妥善保护与管理成为了各方关注的焦点之一。

当前，已有不少学者开展过气候变化与遗产的交叉学科研究。徐珊、吕伊娜等学者以我国具有代表性的世界自然遗产为例，探讨了气候变化对于生态环境演化及遗产价值的影响，进一步剖析了气候变化大背景下遗产保护管理的措施和策略。^[5][6]霍晓卫、张小古等学者则更进一步，梳理了气象环境对历史城市和文物建筑的影响，形成了基于我国历史文化名城与文化遗产的气候变化应对策略。^[7][8]除针对具体遗产类型的研究成果外，朱晓明、张玥、刘天航、等学者以欧洲为例，剖析了西方国家在气候变化大背景下的文化遗产保护工作，推进两个截然不同领域的融合与平衡。^[9][10][11]除遗产角度之外，近年来有关气候变化的机制框架与国际文件的履行情况频频见诸报端，由此也产生了大量关于气候变化国际文件效力与责任的辨析和讨论，韩缨等学者从国际法的角度出发，对与气候变化有关的国际性公约履约问题和现有争端矛盾进行了梳理和探究，并提出了通过进一步完善气候普遍性国际法和气候变化区域性法律的方式解决当前的挑战的观点。^[12]

整体来看，气候变化大背景下与世界遗产相关的研究成果多样，既囊括了气候变化对文化遗产和自然遗产潜在影响与应对策略的探索，同时也有以西方国家为案例的气候变化背景下遗产保护工作机制的分析与研究。然而，现有的研究却鲜有涉及世界遗产框架下气候变化相关政策文件的履约和施行问题。

本文将从世界遗产委员会介入气候变化议题的历程出发，通过对近年来世界遗产大会期间各缔约国对有关议题的讨论与态度进行分析，分析气候变化议题介入遗产领域的困境，探索我国在气候变化大背景下的遗产工作机制。 

二、 围绕着政策文件的气候变化应对工作体系的建立与发展

世界遗产中心参与气候变化议题讨论的时间最早可追溯至2005年，在当年举办的第29届世界遗产大会上，经过世界遗产委员会的审议，形成了回应有关方面建议将萨加玛塔国家公园（尼泊尔）、瓦斯卡兰国家公园（秘鲁）、大堡礁（澳大利亚）、伯利兹堡礁保护区（伯利兹）四处世界遗产地列入《濒危世界遗产名录》的29COM 7B.a.Rev号决议。在该决议中，世界遗产委员会首次正式表态，承认气候变化对于世界遗产价值及保护状况的影响。^[13]在此决议的基础上，委员会鼓励各缔约国采取进一步的行动，将应对气候变化的措施纳入到规划、监测与风险灾害预防的工作体系中，并通过世界遗产地网络，加强与咨询机构的合作，梳理文化与自然遗产易受的潜在灾害威胁，并开展与之对应的策略研究。与此同时，委员会还特别要求世界遗产中心、咨询机构与缔约国成立联合专家工作组，针对气候变化所导致的风险灾害进行回顾，帮助缔约国起草应对气候变化的适应性策略。

次年，于立陶宛首都维尔纽斯举办的第30届世界遗产大会上，由伦敦大学学院（UCL）、英格兰遗产委员会（English Heritage）、联合自然保护委员会(JNCC)和世界自然保护联盟组成的联合专家组汇报了基于此前的大会决议所形成的《世界遗产气候变化影响的预测和管理》与《协助缔约国应用管理响应策略》两份调查报告。报告详细阐述了气候变化对全球世界自然与文化遗产的影响，罗列了气候变化大背景下世界遗产中心、缔约国和各遗产地所能够采取的应对策略，并梳理了气候变化对《公约》和《实施〈世界遗产公约〉操作指南》（以下简称《操作指南》）的潜在影响。

在调查报告的基础上，委员会形成了30COM 7.1号决议，要求世界遗产中心在综合考虑专家、遗产保护管理工作者、国际组织和民间团体等利益相关者意见的基础上，起草《针对气候变化对世界遗产影响的政策文件》（以下简称《政策文件》），围绕气候变化对《公约》的合并效应、气候变化大背景下的遗产保护管理研究需求、《公约》在宏观气候变化应对中的法理依据，以及世界遗产相关机构与其他国际组织在气候变化方面的协作等问题进行研究。^[14]

2007年，在经过漫长的审议和修订后，《政策文件》最终于第16届缔约国大会期间通过，成为了世界遗产中心和咨询机构处理气候变化与世界遗产问题的重要依据。^[15]在该文件的支持下，世界遗产委员会先后于第31届和32届世界遗产大会开展了将气候变化融入现有世界遗产工作体系中的尝试，并在《操作指南》等文件中得到了落实。^[16][17]

相较于此前的同类型文件，《政策文件》首次回答了气候变化危机下，世界遗产如何与其他国际项目开展公约间协作的问题。在《政策文件》的框架下，世界遗产委员会及其咨询机构应进一步与其他国际组织、高校、研究机构，加强在研究、能力建设、信息交换、教育与培训等方面的合作，尤其应密切与《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）、联合国政府间气候变化专门委员会等关注气候变化的关键性国际机制的关系，应充分发挥比较优势，利用遗产地保护管理工具，推动联合国框架下应对气候变化目标的实施。《政策文件》鼓励《公约》各缔约国依照自身情况参与应对气候变化，进一步加强地区性和国际性的合作与联系，同时鼓励各世界遗产地将气候变化问题融入到交流、教育与阐释活动中，并通过监测建立适当的遗产风险灾害管理体系。

在缔约国的责任与义务方面，除《公约》中第四条、第五条第四款等条文外①，《政策文件》另外建议效仿UNFCCC框架准则第三条的内容与形式②，将气候变化的预防性决策纳入《操作指南》等指导性文件，以鼓励缔约国在履行《公约》责任和义务的同时，采取预防性措施主动应对气候变化可能对世界遗产造成的潜在风险。

在《政策文件》的支持下，世界遗产中心及咨询机构在气候变化问题的介入变得更加主动与积极。自2007年《政策文件》发布后，与气候变化相关世界遗产保护状况报告数量激增，仅2007年—2017年的十年内，该数字便达到了138份，比20世纪70年代开始累计的与气候变化相关的保护状况报告还多出近12%。^[18]由此可见，《政策文件》的出现为世界遗产委员会、缔约国和咨询机构提供了介入气候变化议题的重要抓手。自此之后，世界遗产委员会也在《政策文件》精神的支持下，不断与咨询机构以及其他领域的国际组织开展合作，起草并颁布了大量用以开展研究、能力建设以及培训的材料，如《世界遗产与气候变化案例分析》（2007），《世界遗产灾害风险管理》（2010），《世界自然遗产应对气候变化的实践指南》（2014），以及《气候变化下的世界遗产与旅游》（2016）等。在2017年的第40届世界遗产大会上，委员会要求世界遗产中心、咨询机构正式开展对《政策文件》的回顾与修订工作，以便为缔约国和遗产地提供应对气候变化的最新理论和经验，建立健全世界遗产领域下的气候变化应对工作体系。

然而，正如气候变化议题在国际范围内引发的讨论与博弈，《政策文件》的修订也同样并非一帆风顺，自2017修订工作正式开始起至今，相关工作仍在进行中。在2021年于中国福州举办的第44届世界遗产大会上，委员会虽基本认可了《政策文件》的修订稿草案，但该文件仍需就UNFCCC框架下的共同但有区别的责任和能力（以下简称CBDR-RC）的基本原则^[19]，基于CBDR-RC的气候变化缓解行动和UNFCCC和《巴黎协定》的“国家自主决定贡献”共识，以及由发达国家向发展中国家的鼓励性技术转移与能力建设，三项议题进行磋商。

三、 世界遗产公约视角下的行动与博弈困境

约翰·迈耶的“世界社会理论”认为，当今世界社会由三种基本的行动者构成，分别是作为社会利益行动者的“个体”，建构世界社会理性化系统的“组织”以及作为世界社会基本行动单位的“国家”。三者之间相互作用，互相制衡，共同推动着世界社会的形成与发展。^[20]

在世界遗产所建构的理性化体系中，作为世界社会的重要组成部分的“国家”被称为“缔约国”，是世界遗产事务的参与者和行动者。作为《公约》起草与倡议主体的联合国教科文组织和《公约》运行与监督主体的世界遗产中心是“组织”。一方面，《公约》是指导缔约国开展世界遗产的申报与保护管理工作的准绳，另一方面，《公约》施行的效果又仰仗缔约国的认可与遵守。在世界社会理论的视野下，《公约》以共同认知为基础，旨在不同国际组织、缔约国与个体参与者之间建立起一种包容团结，且尊重专业逻辑的，专注于世界遗产保护管理的国际共同体。这种国际共同体旨在以平等合作为其主要的工作模式，通过对不同民族、不同国家之间的多样性差异和利益矛盾予以调和与维护，从而推动一种具有“乌托邦”意味的平等普世的国际合作模式的建立。^[21]

然而，英国学派的赫德利·布尔在其针对国际政治的阐述中曾一针见血地指出，国与国之间遵循着其国家利益相互排斥的基本定律，因此，国际社会之间正处在一种有秩序的无政府状态，不同国家之间不存在完全的利益对立，也不存在着完全的一致利益，国际政治的运行模式更类似于一种博弈，国与国在其所组成的社会规则和制度约束之下相互交往，追索其自身的国家利益。^[22]因此，不同国家之间的争端和矛盾无法得到消除，这种完全建立在理性认知基础上的，理想化的世界社会的运行模式也自然无法达到其预设的运行效果。

在世界遗产领域，国家利益则与世界遗产的申报、列入，以及遗产的数量和申报成功率息息相关。对于个别国家而言，世界遗产申报不仅是探寻其政权法理地位，唤醒民族文化身份的重要手段，“世界遗产”这一头衔，也是促进经济旅游发展，推动所在地建设和社区转型的重要资源，更是其文化软实力的重要体现。因此，不同国家难免会基于自身实际需要，采取斡旋、外交工作等形式，以冀在世界遗产的申报和相关议题审议过程中达到符合其利益的预期目的。

以此为背景，在世界遗产框架下的诸多议题的讨论困境，也在某种程度上展现了构想的理性化世界社会运行模式与现实的国际政治态势之间相互作用所形成的落差与矛盾。以近年来讨论热度较高的世界遗产与气候变化与可持续发展议题为例。大多数缔约国都认识到将世界遗产保护工作与应对气候变化和实现可持续发展相结合的必要性，也认可将环境保护与可持续发展理念融入世界遗产保护行动这一发展方向，但当《公约》框架下的讨论涉及与自身利益紧密相关的权利责任时，发展程度不同、目标任务有所差异的缔约国便会产生相当的分歧。在近年来的世界遗产大会上，持不同立场的缔约国在有关遗产申报、保护状况评估、是否将一些价值受损或受到威胁的遗产列入《濒危世界遗产名录》等关键性议题的讨论上显露出愈发明显的争议，在一定程度上揭示了世界遗产领域愈发严重的政治化趋势。在上述议题的讨论中，缔约国往往会因其发达国家/发展中国家的身份和地缘政治等因素而表现出明显不同的立场，如第44届世界遗产大会期间有关坦桑尼亚塞卢斯禁猎区的讨论中，咨询机构经评估认定遗产地水电项目破坏了该遗产的突出普遍价值（Outstanding Universal Value,以下简称OUV），应当将该遗产从《世界遗产名录》中除名。作为发达国家的挪威支持除名决定，但包括巴西在内的发展中国家却认为不应急于做出除名决定，并且强调了委员会应从可持续的目标出发，鼓励和帮助缔约国找到保护和发展之间平衡的道路。除该项目外，在同年加蓬的伊温多国家公园项目上，尽管绝大多数国家均对其现有的生物多样性等方面的价值表示了认可，但当挪威提出需要进一步扩展缓冲区的提议时，以埃塞俄比亚和乌干达为代表的非洲国家则异常团结，对该提议表达了明确的反对，认为不应当在缔约国做出承诺的情况下再增加缔约国义务。^[23]由此可见，各缔约国在有关自身利益集团的讨论中，往往会在《公约》的框架下寻求合适的理由与话术，并结合自身的特点进行针对性的表达。

气候变化议题也是矛盾焦点，例如前文所提及的《政策文件》修订过程中，有关CBDR-RC基本原则等条款的讨论，便是缔约国不愿牺牲自身利益来达成共同目标的具体表现。同样是在第44届世界遗产大会期间，在议及澳大利亚大堡礁是否列入《濒危世界遗产名录》时，澳大利亚在向委员会提交修正案的同时提出，某一遗产是否应列入《濒危世界遗产名录》或从《世界遗产名录》中删除，应取决于其影响是否超出一国独立控制，同时针对某些自然和文化遗产即使采取有效应对或缓解战略，也不能保持其OUV的情况，需要对遗产的OUV开展动态评估。该修正案的政策立场，正是基于澳大利亚大堡礁遗产受气候变化的影响出现大量珊瑚白化现象，被世界遗产委员会和咨询机构认定为应当列入《濒危世界遗产名录》的背景下提出的。而在围绕该修正案的讨论环节，澳大利亚也一改其过往支持咨询机构注重遗产保护管理状况的专业立场，为避免大堡礁被列入《濒危世界遗产名录》努力游说其他委员国，不仅强调了其为保护大堡礁所做的努力，还指出粗暴地将遗产列入《濒危世界遗产名录》并不能更好地保护世界遗产。^[24]

澳大利亚式的摇摆立场，在一定程度上揭示了当前世界遗产气候变化应对议题，乃至整个《世界遗产公约》框架体系下各个缔约国所面临的“囚徒困境”。^[25]一方面，各缔约国均认可由国际组织所建立的理性化国际系统的共有目标和其所代表的共同利益，而另一方面，各国由于发展程度的差异而会产生截然不同的利益诉求，为追求自身利益与效益的最大化，不同缔约国往往会在关键议题上产生相左的观点，进而对国际组织的运行和共识的达成产生阻碍。这也可以在一定程度上解释为何《政策文件》的修订和讨论工作自2017年起持续了6年却仍未落定，也是当前世界遗产气候变化议题中所绕不开的重要挑战与问题。

四、 启示

综上所述，气候变化议题在世界遗产体系中经历了漫长的发展过程。《政策文件》的出台为世界遗产事务的组织者——世界遗产委员会和咨询机构推动在世界遗产框架下解决气候变化问题提供了法理依据，然而作为《公约》框架下行为主体的缔约国，出于自身利益诉求的不同，往往会在实操层面产生分歧，而这种分歧最终又将影响《公约》下的其他子议题，对共识的落实和合作的达成造成挑战。

以此为背景，我们需要认识到，缔约国的国别利益在当前和未来相当长一段时期之内仍然会是主导其参与包括气候变化在内的《公约》议题时最为重要的考量之一。因此，我国不仅要以科学精神为指导，扎实做好基础研究，还应在维护中国自身利益的基础上，充分挖掘同其他缔约国的共同利益，建立应对气候变化的广泛合作，发挥负责任遗产大国的“头羊效应”，引导其他缔约国共同推进气候变化问题的实质性解决。

截至2023年底，我国共有57项世界遗产，其中文化遗产39项，自然遗产14项，混合遗产4项，是名副其实的遗产大国，遗产数量众多，类型丰富，分布广泛。荣耀越大，责任越大，况且我国世界遗产正面临着气候变化所带来的愈来愈严重的威胁：2021年的河南和山西的暴雨对“登封‘天地之中’历史建筑群”和平遥古城均造成了一定破坏，近年来随着气候变暖，白蚁等生物病害对木构建筑构成越来越大的威胁。^[26]当前，我国的遗产工作者为应对气候变化采取了具有针对性的举措，取得了一定的成绩，然而面对着愈发严重的气候变化局势，未来的前景仍然不容乐观。因此，在积极介入气候变化议题的同时，我国也应秉持着合作共赢的思想，以交流化解分歧，以合作促成共识，一方面积极跟进国际遗产学界在气候变化问题上的应对思路，并与我国实际国情下的遗产状况相结合，另一方面传播中国经验，提升我国在气候变化问题上的话语权，从而更好地引领世界遗产体系应对气候变化。

注释：

①《公约》第四条规定“本公约缔约国承认，保证第一条和第二条中提及的、本国领土内的文化遗产和自然遗产的确定、保护、保存、展出和传与后代，主要是有关国家的责任。该国将为此目的竭尽全力，最大限度地利用本国资源，适当时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作。”第五条第四款规定，为确保本公约各缔约国为保护、保存和展出本国领土内的文化遗产和自然遗产采取积极有效的措施，本公约各缔约国应视本国具体情况尽力采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术、行政和财政措施。

②各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此，这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况，并且应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门。应付气候变化的努力可由有关的缔约方合作进行。

参考文献：

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From World Heritage Centre to State Parities: The Development, Dilemma and Inspiration in Heritage Climate Change Adaptation Process

Abstract: Recently, climate change has become one of the most attractive and important topics among international society. From United Nation’s perspective, the exploration related to climate change started from 1970s, while IPCC was established and formulated numerous charters and agreements focused on the topic. As the flagship program under UNESCO system, world heritage stated its intervention on climate change since 2005, by researching on its impacts and mitigation strategies, The World Heritage Center adapted Policy Document on the Impacts of Climate Change on World Heritage Properties. However, the establishment of the documents is not as smooth as expected, the discussion of state parties of the World Heritage Convention based on their self-interest and standpoint often causes difficulties when reaching the agreement. This essay will try to summarize the development of climate change topics in world heritage fields, and clarify the consensus basis of climate issues under the World heritage Convention, while explore the reason and contradiction between state parties. Finally, the essay will probe the role of China in the process.

Keyword: World Heritage; Climate Change; World Society Theory