原文刊载于《中国文化遗产》2022年第4期：笔谈：考古遗址公园模式下的大遗址保护管理与活化利用
笔谈：考古遗址公园模式下的大遗址保护管理与活化利用
摘要：大遗址保护是从“十一五”以来我国文化遗产保护工作的重点。大遗址的发现、遗产价值内涵和构成、遗产保存状况等，都依赖于考古工作的揭示和认知；另一方面，大遗址保护工作的实践又推动了考古工作的理念和实践发生变化。当前我国大遗址保护面临的主要问题体现在：各级政府没有真正依法将大遗址保护纳入当地经济社会发展规划；大遗址保护和土地资源配置存在很大的矛盾；保护管理体制不顺；保护涉及的各行业部门之间协调性差；以及大遗址保护缺乏国家专项政策的支持，等等。在大遗址保护利用从文物领域的行业性工作走向全民共享的过程中，如何既坚守“专业性”，又延展“公共性”，不仅是推动其可持续发展的核心问题，也是进一步激发和延续生命力的重要方面。大遗址保护利用涉及到的“决策权”与“参与权”之争，主要出现在“中央政府—地方政府”“专家学者—行政官员”“决策群体—社会公众”等几个不同层面，其各自不同的诉求对大遗址保护利用会产生不同的影响。做好大遗址保护利用工作，应明确大遗址保护利用涉及的人口、土地、拆迁、环境、产业结构调整等相关政策；拓宽大遗址保护利用资金渠道；完善提升国家考古遗址公园平台。国家考古遗址公园具有国家性和公共性、整体性和废墟性、未知性和学术性等基本特征，国家所有、国家管理和全民共享应作为国家考古遗址公园的基本属性。当前考古遗址公园的种种问题反映了其运营管理仍然有待理论的指导，尚待构建起符合考古遗址公园自身特性及需求的理论方法体系。
关键词：大遗址；保护利用；国家考古遗址公园；公共性；文化产品；文化生态
大遗址保护利用“专业性”与“公共性”之思辨
张颖岚
（浙江大学艺术与考古学院 浙江杭州 310028）
近年来，我国的大遗址保护利用取得了可喜的进展，“国家考古遗址公园”模式成效显著，理论研究收获颇丰，形成了独具特色的中国大遗址保护利用体系。
但是我们还应看到，在大遗址保护利用从文物领域的行业性工作走向全民共享的过程中，如何既坚守“专业性”，又延展“公共性”，不仅是推动其可持续发展的核心问题之一，也是进一步激发和延续生命力的重要方面。笔者不揣冒昧，初步梳理了大遗址保护利用“专业性”与“公共性”的相关问题，并提出了一些个人的思考。
一、决策权与参与权的平衡
大遗址保护利用涉及到的“决策权”与“参与权”之争，主要出现在“中央政府—地方政府”“专家学者—行政官员”“决策群体—社会公众”等几个主要层面。
在“中央政府—地方政府”方面，国务院文物行政主管部门的主要职责在于文物保护；而地方政府在履行文物保护属地管理责任的同时，还要兼顾区域经济社会发展的各个方面。所以，二者之间的博弈是不可避免的，也会长期存在下去。地方文物行政管理部门①则处于双重张力作用之下，在二者出现冲突时举步维艰。
“专家学者—行政官员”之间，既相辅相成、相互依存，也会因时因事而出现矛盾与冲突。专家学者往往更侧重于专业性的“应然”考量，而将可操作性与社会成本置于相对次要的位置；行政官员既需要倚重专家学者的学术支持，以突破一些行政力量无法摆脱的掣肘因素，又常困顿于“专业性”要求的过于严苛和现实中的“实然”因素，而很难左右逢源。
至于“决策群体—社会公众”，前者包括有权利参与大遗址保护利用决策的各级文物行政管理部门、地方政府和专家学者等；后者则指决策所影响到的其他利益相关方。在决策过程中，两者的权重是存在显著差别的。决策群体被赋予的权力决定了当他们达成一致时，一定程度上可以忽略社会公众的参与。虽然近年来学界关于赋予当地居民参与权的呼吁较多，但在实践中，是否允许社会公众参与决策过程仍然是决策群体自身权利的另一种表现，至于参与的实际效果如何还有待进一步观察。
二、遗址保护与当地居民权益的冲突
源于生态环境、文化传统等多重因素，中国的很多大遗址具有“古今重叠型”的特点，遗址区域及其周边都有大量的当地居民在生产、生活，这种现象尤其以古代城市遗址最甚。随着经济社会发展、人口不断增长，大遗址的保护与当地居民权益二者间的冲突日益凸显。尤其是一些处于城市核心区的大遗址，往往会因文物保护的要求而不能纳入城市环境的整体提升，遗址区内居民的发展诉求长期不能解决，居民的经济收入和生活满意度等与区外存在明显差距，遗址所在的区域因而成为“都市里的村庄”，并进而导致二者关系协调失灵②。
对大遗址区域当地居民权益的尊重与保障，是调动公众参与遗产保护积极性的重要前提。在笔者2008年的博士学位论文中曾提到，“应当建立相应的经济补偿机制，对文化遗产地当地居民为保护文化遗产所作出的牺牲给予一定的直接经济补偿，或通过创造相关的就业机会等方面，使当地政府和居民从文化遗产的保护工作中直接受益，以调动他们保护文化遗产的积极性。”并分别就失地居民、发展受限居民等不同类别提出了一些具体操作思路。在学界师友的共同呼吁下，近年来一些地方已经开始探索不同补偿形式的实现路径。
除了补偿机制以外，化解遗址保护与当地居民权益之间的冲突，还需要学者们进一步思考“专业性”与“公共性”之间的平衡。遗址区域内的居民是否就一定要易地搬迁，还是可以在有效保证遗址本体安全的前提下，分级分区动态实施保护措施？我们是否还可以借力国家乡村振兴、共同富裕等政策、资金支持，引导和扶持遗址区的当地居民转变产业发展模式与结构，以最终实现保护成果人民共享？
三、不同公共利益主体之间的博弈
在大遗址保护利用过程中，由于对遗址区这一共同空间存在着不同的公共利益诉求，也就会形成若干的公共利益主体，并因彼此之间的协商、合作，或者对立、冲突而对大遗址产生不同的影响。
在这些代表公共利益的主体中，中央政府最为关注大遗址及其所在区域的政治、经济、文化、社会、环境等综合效益，并始终以政策、资金等手段适时引导，以实现全面协调可持续发展；地方政府既是中央政府相关政策的执行方，也是地方行政管理部门的管理方，直接影响着中央政策的落地执行力，以及地方行政管理部门的具体行为；地方行政管理部门因各自权属迥异，其政策、行为的出发点和落脚地都不尽相同。
上述各方虽然都是公共利益的代表，但我们可以看出，因其层面、立场与角度等不同，彼此之间会出现不同的博弈关系，对大遗址保护利用所施加的影响呈现出不同程度的正/负向效应：各级政府之间为上下级隶属关系，但因其利益诉求不同而长期存在“隐性”博弈，其中，中央政府力求社会治理的“最大公约数”，地方政府追求在一定区域内的自我发展和价值实现。地方行政管理部门之间理应为合作关系，但为了巩固和提升自己的话语权，实现部门利益最大化，也会出现彼此不协商、不合作的现象。
国家文物局在2021年发布的《大遗址保护利用“十四五”专项规划》中指出，“我国大遗址保护利用仍然存在深层次问题……大遗址空间用途管制措施尚不完善……大遗址保护利用与城乡发展建设之间的矛盾仍然突出”。这些问题出现的深层次原因，就是不同公共利益主体之间的博弈，甚至会由此产生一些潜在权力寻租空间，使一些小群体为了牟取私利，打着公共利益的名义，通过公共政策的方式严重损害大遗址保护利用的“公共性”。
四、运营可持续的期许与自身造血功能的不足
我国大遗址保护利用“考古遗址公园模式”的重要特征就是“公益性”。2014—2016年，24家国家考古遗址公园共接待游客累计超过8,000万人次，其中免费游客近4,472万人次③。2022年3月颁布的《国家考古遗址公园评定细则》，也对公益性开放有明确的要求④。当然，为了促进其运营的可持续，管理部门和学界也并未将“公益性”与“经营性”完全对立。2014—2016年，24处国家考古遗址公园实现经营性收入30.87亿元，其他收入13.86亿元，拉动地方经济增长效果明显。
但一个不容忽视的问题是，对于一些资源禀赋好、区位优势明显、文化影响力强的考古遗址公园来说，仅凭门票收入就可以实现运营的可持续。而其他各方面条件不足的考古遗址公园，则因门票收入较少，自身造血功能不足，其日常运营并不十分乐观。加之一些地方政府过于急功近利，着眼于眼前的显性政绩，对未来的营收前景与运维成本估计不足，有的考古遗址公园在经过开园之初的热闹之后，不仅没有实现良性可持续发展，反而成为沉重包袱，挫伤了当地政府和居民保护大遗址的积极性。
笔者认为，化解这一矛盾不是文物管理部门应当重点考虑的问题，而且对于一些资源区位优势并不明显、但具有实证中华文明重要意义的大遗址而言，也不必要一定就追求其资金投入产出比的平衡。换句话说，这些具有中华民族精神标识作用的重要遗址，其国家属性与公益属性是第一位的，对于整个社会而言是具有“公共”价值与意义的，因此就不应当被赋予创收责任，更不应以营收高低作为保护利用成效的评判标准，而是从它是否为人民群众提供了更好的公共文化服务来评估其运行效果。而且，考古遗址公园既然担负着提供社会文化服务这一“公共”属性，可以参考博物馆免费开放政策，将考古遗址公园的部分运营支出纳入中央层级的公共文化服务补助经费中予以支持，以有效缓解部分考古遗址公园的窘迫困局，也进一步调动地方政府保护考古遗址的积极性。
五、共享传播中的原则坚守与匠心巧运
考古遗址公园文化内涵与价值的共享传播，是涵养社会主义核心价值观、增强文化自信的重要途径。但是正如《国家考古遗址公园发展报告》所指出的，目前还存在“遗址展示手段较为单一、设计雷同，存在可视性差、价值阐释不足、现场展示效果不佳等问题。”《光明日报》记者李韵曾呼吁，遗址公园展示要摆脱学术研究的“傲气”，用公众喜闻乐见的方式，让人们了解考古成果。
实际上，上述这些问题涉及到共享传播中“专业性”与“公共性”的平衡。一方面，中国的考古遗址公园，大多是以土、石遗址为主，经过数千年的风雨剥蚀、战火兵燹，现存遗迹已丧失了历史的本来面貌，大多不具备可读性。符合专业性要求的展陈方式，对于不了解背景信息的普通观众而言是很难获得直观认识和参观愉悦感的；有些考古遗址公园因而设计实施了一些遗址展示工程，甚至进行了一些古代建筑的复建，以迎合公众的需求，但却突破了文物古迹保护准则的合理界限和专业要求，使得大遗址的价值阐释失真，造成观众对遗产信息的误读。
共享传播中的“专业性”与“公共性”是不是对立的关系呢？在笔者看来，我们需要从层面上将两者分开。就如同博物馆的展览分为“内容设计”与“形式设计”一样，“专业性”是大遗址保护利用的前提与基础，也是文化价值与内涵的核心；“公共性”是大遗址价值共享传播的思路和手段。在大遗址的“内容阐释”方面要有原则与坚守，以避免出现一些误导观众，甚至变相逢迎的内容；在“共享传播”方式上则可以更加生动鲜活，可以在不影响遗址本体安全的情况下，借助合理适度的景观设计、互动体验、数字化手段等方式予以实现。
注释：
① 地方文物行政主管部门本质上是地方政府的组成部分。本文仅是为了分析得更为清晰，而将其作为单独一方予以考虑。此外，一些地方事业单位与保护机构也承担着大遗址的日常管护责任，故此处采用了一个更为笼统的概念。
② 2022年5月，陕西西安一名3岁男童掉入下水道后被冲走而下落不明，事发地惠西村位于汉长安城遗址保护区范围内，市政建设无法将其纳入其中，导致村内道路、排水等设施多由村一级自行建设，基础设施相对薄弱。参见：王晶.揪心！“3岁男孩掉入下水道失联”带来的警示[EB/OL].（2022-06-19）http://news.cnr.cn/dj/20220516/t20220516_525828416.shtml.
③ 国家文物局关于印发《国家考古遗址公园发展报告》的通知（文物保发〔2018〕15号）[EB/OL].（2022－06－19）http://www.gov.cn/fuwu/2018-10/12/content_5329798.htm
④ 国家文物局关于公布《国家考古遗址公园管理办法》的通知（文物考发〔2022〕7号）[EB/OL].（2022－06－19）http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-04/02/content_5683110.htm
Discussion：Protection, Management and Sustainable Utilization of Large-scale Sites under the Mode of National Archaeological Site Park
Sun Hua1,2, Wang Jianxin3,4, Zhao Rong4,5, Zhang Yinglan6, Liu Weihong3, Yu Jie7
(1.Quanzhou Cultural Heritage Research Institute, Quanzhou 362000, China; 2.School of Archaeology and Museology, Peking University, Beijing 100871, China; 3.College of Cultural Heritage, Northwest University, Xi′an 710127,China; 4.Silk Road Archaeological Cooperation Center, Xi′an 710127,China; 5.Counselor Office of Shaanxi Provincial People′s Government, Xi′an 710004,China; 6.School of Art and Archaeology ,Zhejiang University, Hangzhou 310028,China;7.School of Economics & Management, Northwest University, Xi′an 710127,China)
Abstract: Since the 11th Five-Year Plan was released, the conservation of large-scale sites has been the focus of cultural heritage conservation in China. The discovery, formation and characteristics, value connotation and composition, and conservation status of large-scale sites in China is dependent on archaeological work; and the conservation of large-scale sites advances archaeological ideas and practice. The conservation of large-scale sites in China encounters the following problems: (1) not included in local economic and social development plans as stipulated by law; (2) contradiction with the allocation of land resources; (3) improper management system; (4) poor coordination among related industrial sectors; (4) no special policy support. As the conservation and utilization of large-scale sites concern not just cultural heritage but also public appeal, keeping professional work-style and attending to public interests are the keys to achieving sustainable development and stimulating and maintaining vitality. The dispute between “decision-making power” and “participation power” involved in the conservation and utilization of large-scale sites is manifested in the relations of “central government – local government, expert and scholar – administrative official, decision-makers – the public.” In the conservation and utilization of large-scale sites, various groups come to the fore because they show different demands for public interest in the shared space of the site, while their negotiation, cooperation, opposition and confrontation may have different impacts on the site. To conserve and utilize large-scale sites, we should clarify the policies related to population, land, demolition and relocation, environment, and industrial restructuration, enlarge the financing channels, and improve the National Archaeological Site Park platform. National Archaeological Site Park is a national platform that presents ruined parks for both public appreciation and academic research. Therefore, to facilitate the development of National Archaeological Site Park, we should select representative sites that record the history of the national development, the history of national unification, and the history of the cultural diversity of all ethnic groups in the country, and then offer mechanism, policy, and finance supports. For large-scale sites without obvious strength in resource location but with validated significance to Chinese civilization, there should not be a blind faith in the balance of return on investment; instead, we can evaluate the operational effectiveness by judging whether they provide better cultural services for the people. The existing problems show that theoretical guidance is a must for the operation and management of archaeological parks, and a theoretical and methodological system in accordance with the characteristics of these parks is yet to be established. As the concept of national cultural parks takes root, it is all the more important to identify the essential characteristics of archaeological parks, advance the research on the construction and operation of archaeological parks, strengthen the theory construction of archaeological parks, make archaeological parks more identifiable, and build a theory system and a discourse system compatible with archaeological park development. All these can contribute to the healthy and sustainable development of archaeological parks in China.
Keywords: large-scale sites; conservation and utilization; National Archaeological Site Park; public; cultural product; cultural ecology
